C. PRESIDENTE DEL CONGRESO DEL ESTADO P R E S E N T E. A esta Comisión de Hacienda y Fiscalización le fue turnada para efecto de estudio y dictamen, la iniciativa formulada por la diputada Irma Leticia González Sánchez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido MORENA a efecto de reformar el artículo 62 de la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato. (ELD 19/LXV-I) Con fundamento en los artículos 89, fracción V; 112, fracción XV; y 171 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato, analizamos la iniciativa referida, presentando a la consideración de la Asamblea el siguiente: D i c t a m e n I. Proceso legislativo. I.1. En sesión ordinaria celebrada el 14 de octubre de 2021 se presentó la iniciativa formulada por la diputada Irma Leticia González Sánchez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido MORENA a efecto de reformar el artículo 62 de la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato. La presidencia del Congreso turnó la referida iniciativa a la Comisión de Hacienda y Fiscalización para su estudio y dictamen, misma que la radicó el 19 de octubre de 2021. I.2. En la reunión de la Comisión de Hacienda y Fiscalización que tuvo verificativo el 26 de octubre de 2021 se aprobó como metodología para el análisis y dictaminación de la iniciativa, que la misma se remitiera a las diputadas y a los diputados integrantes de esta Sexagésima Quinta Legislatura, al Poder Judicial del Estado, a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, a la Coordinación General Jurídica de Gobierno del Estado, a los 46 ayuntamientos, a los organismos autónomos del Estado, a la Auditoría Superior del Estado y a la Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas del Congreso del Estado, quienes contaron con un plazo de 60 días hábiles, para remitir los comentarios y observaciones que estimaron pertinentes. Se estableció además un link en la página web del Congreso del Estado, para consulta y participación ciudadana por un término de 60 días hábiles. Al respecto, se recibieron opiniones, observaciones, propuestas y comentarios de: El Poder Judicial del Estado, el Instituto de Acceso a la Información Pública para el Estado de Guanajuato, el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, la Procuraduría de los Derechos Humanos del Estado de Guanajuato, la Auditoría Superior del Estado de Guanajuato y la Coordinación General Jurídica del Gobierno del Estado de manera consolidada con la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración; así como de los ayuntamientos de León, Manuel Doblado, San Diego de la Unión y San Miguel de Allende. También se recibió la opinión de la Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas de este Congreso del Estado. El Instituto Electoral del Estado de Guanajuato manifestó que, del contenido de la iniciativa, no se advierte que la misma entre en conflicto con las leyes electorales locales, por lo que no formuló observaciones. Por su parte, los ayuntamientos de Abasolo y Celaya se manifestaron a favor de la iniciativa. Los ayuntamientos de Comonfort, San Francisco del Rincón, Santa Cruz de Juventino Rosas y Santiago Maravatío, acordaron no tener observaciones o comentarios o se dieron por enterados de la iniciativa; y el ayuntamiento de Valle de Santiago, Gto., manifestó que en el caso de que se apruebe la iniciativa por el Congreso del Estado, la atenderá en los términos correspondientes. Se elaboró un documento con formato de comparativo, mismo que se circuló a quienes integramos esta Comisión. El 6 de noviembre de 2023 se llevó a cabo una mesa de trabajo, en la que participamos los diputados Víctor Manuel Zanella Huerta, Cuauhtémoc Becerra González y José Alfonso Borja Pimentel, integrantes de esta Comisión, asesores de los grupos parlamentarios representados en la Comisión, funcionarios de la Coordinación General Jurídica, de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración y de la Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas del Congreso del Estado y la secretaría técnica, en la que analizamos la iniciativa. 1.3. La presidencia instruyó a la secretaría técnica la elaboración del proyecto de dictamen en sentido negativo, en atención a los argumentos vertidos en la mesa de trabajo y considerando las opiniones recibidas, conforme lo dispuesto en los artículos 94, fracción VII y 272 fracción VIII inciso e de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, dicho proyecto fue materia de revisión por las diputadas y los diputados integrantes de esta Comisión Dictaminadora. II. Consideraciones de la diputada iniciante. En la exposición de motivos de la iniciativa materia del presente dictamen, se refiere: «La figura republicana de la división del poder público en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, para su mejor ejercicio manifiesta su magnificencia al precisar las formas de la relación entre ellos, que comienza con la prohibición categórica de la concentración de varios poderes en un solo individuo. Por prevenir el autoritarismo y continuar con el establecimiento de mecanismos de control entre ellos para evitar que, a través del aislamiento, una potencia pueda abrumarse e ignorar a las demás y acarrear consecuencias igualmente desastrosas para la organización democrática de la sociedad. Los poderes Legislativo y Ejecutivo, por su origen y sus funciones se encuentran vinculados en distintos aspectos del ejercicio del poder público, de los cuales importa destacar el relacionado con la manera en las que se integra el ingreso gubernamental y aquellas mediante las que se ejerce el gasto público, su relevancia política y jurídica, atañe al primero por significar la contribución ciudadana necesaria para el funcionamiento del gobierno y el segundo por la necesidad de garantizar la mejor inversión del patrimonio social. En consecuencia, la asignación al poder legislativo de la prerrogativa de revisar y dictaminar sobre la forma de integrar y ejercer el gasto público tiene en su esencia constitucional la importancia que implica la colaboración e interacción de dos de los tres poderes para la elaboración del Presupuesto de Egresos, que tanto a nivel federal como local, corresponde al ejecutivo, pero debe someterse a la aprobación de la Cámara de Diputados y al Congreso del Estado, respectivamente y encomendar la vigilancia y comprobación de los resultados de la gestión financiera en apego al presupuesto a la Auditoria Superior dependiente del Poder Legislativo. Motivo y razón por la que anualmente se somete a la revisión y aprobación de este congreso la Ley del Presupuesto General de Egresos para el ejercicio Fiscal correspondiente, que en su atribución de revisión integra en su contenido las asignaciones presupuestales para las dependencias y entidades públicas. La correcta aplicación del Gasto Público entraña una trascendental importancia, ya que los fondos públicos son patrimonio aportado por los gobernados de manera que el uso adecuado y autorizado de los mismos por parte de las instancias públicas es la base fundamental del derecho presupuestario. Por ello el Grupo Parlamentario de MORENA con la convicción de fortalecer la vida democrática de Guanajuato, insiste en la transparencia y rendición de cuentas en el ejercicio del Poder Público, con la absoluta certeza de que los ciudadanos tienen el inalienable derecho de saber cómo y a que se destinan las contribuciones y recursos públicos y así mismo conocer el desarrollo del proceso de decisión de las autoridades y cuáles son sus productos y resultados de los gastos del gobierno. El que contiene una disposición que permite al titular del poder ejecutivo conducirse con plena discrecionalidad en cuanto a la realización del gasto público, ya que le permite realizar traspasos que en su conjunto no rebasen un monto equivalente al 6.5% de los presupuestos anuales de quien los otorga y de quien los recibe. No son simplemente sumas o cantidades menores que luego quedan sin una adecuada y oportuna fiscalización, más allá de que se tenga que informar en la cuenta pública, porque lo real y evidente es que el ejecutivo ya tomó decisiones de carácter unilateral sin contar con la aprobación de esta soberanía. Aunado a lo anterior este acto unipersonal, representa un trato discriminatorio hacia los ayuntamientos al establecer que solamente por causa grave podrá realizar traspasos de acuerdo a lo que se indica en el citado dispositivo de la ley objeto de esta iniciativa y sobre todo porque los presidentes municipales para poder mover un peso del presupuesto, requiere indefectiblemente contar con la aprobación de su ayuntamiento, circunstancia que es a todas luces inequitativa en cuanto al ejercicio de los recursos para los munícipes y no así para el ejecutivo del estado. En efecto, tomando como referencia la Ley del Presupuesto General de Egresos del Estado de Guanajuato para el Ejercicio Fiscal 2021, en que prevé que el gasto público del Estado de Guanajuato para el ejercicio fiscal de 2021, asciende a la cantidad total de $89,298´505,278.00 (ochenta y nueve mil doscientos noventa y ocho millones quinientos cinco mil doscientos setenta y ocho pesos 00/100 M.N.), la asignación prevista para la administración pública estatal importan la cantidad de $59,834´730,797.13 (cincuenta y nueve mil ochocientos treinta y cuatro millones setecientos treinta mil setecientos noventa y siete pesos 13/100 M.N.), el 6.5% de dicho monto es la cantidad de $3,889´257,501.81 (tres mil ochocientos ochenta y nueve millones doscientos cincuenta y siete mil quinientos uno 81/100 M.N.), cantidad que es de monto importante como para que el ejecutivo estatal sin autorización previa alguna pueda manejarla libremente, atendiendo a la facultad discrecional prevista por el artículo 62 de la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato. Consideramos para este caso que el movimiento discrecional es un exceso si lo comparamos con la asignación presupuestal del ramo AU08 para la Fiscalía General del Estado de Guanajuato para el ejercicio 2021 que fue de $3,207´086,655.75 (tres mil doscientos siete millones ochenta y seis mil seiscientos cincuenta y cinco pesos 75/100 M.N.), prácticamente estamos hablando de una dependencia sin funciones pero con mucho presupuesto. Consideramos que debe tener límites la facultad discrecional del titular del Ejecutivo respecto de la aplicación real de las asignaciones presupuestales de cada una de las dependencias y entidades, por lo que se propone reducir el monto a la mitad de lo que está actualmente permitido, redondeando el porcentaje resultante a dos decimales, hasta 3.25%. En síntesis consideramos que para los momentos actuales de la nueva etapa que viven los asuntos públicos de Guanajuato, se debe reducir gradualmente esta facultad discrecional del titular del poder ejecutivo. La sociedad Guanajuatense debe contar con toda la información posible, para dotar de una mejor calidad su participación ciudadana y con ello contribuir a la función sustancial del Poder Legislativo para revisar, evaluar y en su caso hacer recomendaciones o fincar responsabilidades sobe el manejo de los recursos públicos para que éstos no sean desviados de su aplicación orientada a la inversión social. La presente iniciativa contiene los siguientes impactos: I. Impacto jurídico: se reforma el artículo 62 de la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato. II. Impacto administrativo: no se considera la creación de ninguna estructura burocrática. III. Impacto presupuestario: para dicha reforma no se necesita ninguna asignación presupuestaria. IV. Impacto social: Con esta reforma se fomenta la transparencia y rendición de cuentas por parte del Ejecutivo.» III. Consideraciones de la Comisión Dictaminadora La iniciativa materia del presente dictamen tiene por objetivo disminuir el porcentaje de los traspasos presupuestales que pueden efectuarse sin requerir autorización del Congreso del Estado, proponiendo establecerlo en un monto equivalente al 3.25% de los presupuestos anuales de quien los otorga y de quien los recibe, condicionándolos a que exista un aviso previo al Poder Legislativo. En tal sentido, cabe señalar que el presupuesto público es la herramienta de la administración pública por medio de la cual se atienden las necesidades de la población. En el presupuesto de egresos del Estado intervienen los poderes Ejecutivo y Legislativo y en el caso de los municipios corresponde de manera exclusiva a los ayuntamientos su formulación y aprobación. Al respecto, es de señalar que el ejercicio presupuestal requiere de flexibilidad para estar en posibilidad de realizar ajustes, atendiendo a las necesidades que pueden tener su origen en circunstancias cambiantes y que requieren una margen de maniobra para la aplicación de recursos presupuestales para cubrir necesidades que en su momento, pueden ser prioritarias. La figura presupuestaria denominada traspaso cumple el principio de legalidad pues en nuestro Estado se encuentra regulada en la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por lo que, no es una simple disposición discrecional del Ejecutivo del Estado. Los traspasos presupuestarios es el mecanismo mediante el cual se da flexibilidad al presupuesto. En tal sentido, en la fracción LXIII del artículo 3 de la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato se define el término traspaso como: Los movimientos que consisten en trasladar el importe total o parcial de la asignación de una clave presupuestaria a otra, previa autorización de la autoridad facultada de conformidad con las leyes y reglamentos en la materia. Por su parte, el artículo 62 de dicha ley prevé los supuestos en que opera dicho mecanismo: Artículo 62. El Titular del Poder Ejecutivo, por conducto de la Secretaría podrá autorizar a las Dependencias y Entidades a realizar traspasos entre sí, que en conjunto no rebasen un monto equivalente al 6.5% de los presupuestos anuales de quien los otorga y de quien los recibe, respectivamente. Cuando sea necesario realizar traspasos por montos superiores, se requerirá autorización del Congreso del Estado. En el caso del presupuesto municipal, el presidente municipal podrá realizar los traspasos a que se refiere el párrafo anterior, sólo por causa grave, dando cuenta de inmediato al Ayuntamiento. Quedan exceptuados del límite porcentual mencionado, los ramos correspondientes a provisiones salariales y económicas y deuda pública, así como los recursos transferidos por la Federación o el Estado y los provenientes de donativos y de recuperaciones de seguros, cuando tengan un destino específico. El Órgano de Gobierno de los Poderes Legislativo y Judicial y de los Organismos Autónomos, se sujetará a lo previsto en el primer párrafo de este artículo. De igual forma, el artículo 63 de la misma ley refiere que los traspasos presupuestales que se realicen por el Ejecutivo del Estado deberán informarse al Congreso del Estado a través de la cuenta pública. Es así, que el traspaso a) Está previsto en la Ley (principio de legalidad); b) Se orienta a actividades propias de la función pública (principio de orientación de gasto público); c) Se requiere autorización expresa del órgano hacendario estatal (Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración); y d) La facultad está limitada al 6.5% de los montos presupuestarios de las dependencias y entidades (no del total del presupuesto anual aprobado). En la referida disposición también se prevé un doble techo presupuestal, es decir, no debe superar el referido porcentaje tanto quien los otorga como quien los recibe, dicho de otra manera, el 6.5% será el parámetro del presupuesto anual menor de quienes intervienen, lo que se traduce en un margen menor de movilidad presupuestal. Asimismo, se deben considerar los recursos etiquetados, específicamente los que provienen de la federación, cuyo destino se encuentra predeterminado por normas federales, lo que se traduce en un margen de maniobra muy reducido o nulo por parte del Ejecutivo del Estado; por lo que dicho esto, se deduce que el monto a traspasar se reduce aún más. Derivado de lo anterior, es importante contar con herramientas que permitan flexibilizar el presupuesto. Lo anterior, a fin de contar con un margen que posibilite el ejercicio presupuestal ante reducciones, diferimientos o cancelaciones de programas y conceptos de gasto de las dependencias y entidades, que pudieran derivarse de situaciones económicas locales o nacionales, pero también a reducciones, diferimientos o cancelaciones de programas y conceptos de gasto que se presentan en el Presupuesto de Egresos de la Federación y que impactan de manera importante en la disminución de recursos para el Estado y que afectan las funciones y servicios a su cargo, lo cual repercute en la ciudadanía. La consecuencia más relevante de reducir la flexibilidad presupuestal nos puede llevar a la inoperancia o lentitud en la toma de decisiones, provocando subejercicios presupuestales. De igual forma, existen amenazas de volatilidad en el entorno económico mundial y nacional, por lo que a fin de no reducir la flexibilidad en el ejercicio presupuestal determinamos conservar el porcentaje vigente para la realización de traspasos presupuestales. Aunado a lo anterior, al hacer uso de dicho mecanismo, el Ejecutivo del Estado tiene la obligación de informarlo al Congreso del Estado en la cuenta pública, por lo cual es materia de fiscalización, que también es una de sus facultades de control que tiene el Poder Legislativo. En su caso, los esfuerzos deberían orientarse a fortalecer el proceso de fiscalización, en el que deberá exigir el cabal cumplimiento de la normatividad correspondiente y el cumplimiento de objetivos y metas, así como la prestación de servicios a la población con eficacia y eficiencia. Por otra parte, se destaca que el porcentaje definido para traspaso de recursos en la ley cuya reforma se propone no debe entenderse como un margen de discrecionalidad en sentido amplio, esto es, ilimitado, pues la transparencia y rendición de cuentas exige la justificación de todo gasto mediante un conjunto de prácticas, instrumentos y mecanismos que incentivan un ejercicio del recurso público más eficiente. En tal sentido, también es pertinente reconocer que los avances en el proceso de planeación–presupuestación conocidos como gestión y presupuestación en base a resultados ha reducido incertidumbre y consecuentemente las ampliaciones o traspasos presupuestarios. Es conveniente señalar además, que a nivel federal, la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria , también contempla la posibilidad de realizar adecuaciones presupuestales sin que tenga que mediar autorización del Congreso de la Unión, lo cual se señala en el artículo 58 al indicar que «las adecuaciones presupuestarias se realizarán siempre que permitan un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas a cargo de las dependencias y entidades, y comprenderán: I. Modificaciones a las estructuras: a) Administrativa; b) Funcional y programática; c) Económica; y d) Geográfica II. Modificaciones a los calendarios de presupuesto, y III. Ampliaciones y reducciones líquidas al Presupuesto de Egresos o a los flujos de efectivo correspondientes…»; asimismo señala que «las adecuaciones presupuestarias internas serán autorizadas por las propias dependencias y entidades informando al respecto a la Secretaría, en los términos de lo dispuesto en el Reglamento. Cuando las adecuaciones presupuestarias representen en su conjunto o por una sola vez una variación mayor al 5 por ciento del presupuesto total del ramo de que se trate o del presupuesto de una entidad, la Secretaría deberá reportarlo en los informes trimestrales. Con base en esta información, la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública podrá emitir opinión sobre dichas adecuaciones.». Dicha facultad para el Ejecutivo Federal en realidad no se encuentra limitada por porcentaje alguno en monto, sino que sólo se establece uno de referencia para condicionar que cuando se excede el mismo, se debe reportar en los informes trimestrales a efecto del posicionamiento que hará en su momento la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, sin que esta actividad sea vinculatoria para el Ejecutivo Federal. En este sentido los traspasos presupuestales constituyen una adecuación presupuestaria ya que son movimientos que consisten en el traslado total o parcial de importes presupuestarios impactando directamente en la planeación y ejecución de acciones y programas gubernamentales lo que se traduce en la continuidad de servicios públicos en beneficio de la población. Además de lo ya señalado, de la iniciativa materia del presente dictamen, no advertimos algún elemento que sustente de manera técnica el establecimiento del porcentaje propuesto o los parámetros que se consideraron para llegar al mismo. Por lo que no se cuenta con elementos ni herramientas para evaluar las consecuencias colaterales que puede provocar la medida que se propone. De igual forma, consideramos que el porcentaje para los traspasos que prevé la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos ha sido resultado de la experiencia en el comportamiento del ejercicio del presupuesto en los años pasados, el alterar esta cifra puede tener repercusiones al reducir la flexibilidad del ejercicio del gasto público. También debemos señalar que en el tema de mayor transparencia en la realización de los traspasos presupuestales se deben cumplir con las obligaciones que prevé tanto la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, como la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Guanajuato; se deben informar en la cuenta pública, la cual también debe difundirse a través del portal de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, por lo que la misma puede ser consultada. En atención a los argumentos antes señalados, determinamos improcedente la iniciativa materia del presente dictamen. Por lo anteriormente expuesto, y con fundamento en lo dispuesto por los artículos 171 y 204 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, quienes integramos la Comisión de Hacienda y Fiscalización, sometemos a la consideración de la Asamblea, la aprobación del siguiente: A c u e r d o Artículo Único. Se considera improcedente la iniciativa formulada por la diputada Irma Leticia González Sánchez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido MORENA a efecto de reformar el artículo 62 de la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato. En consecuencia, se ordena su archivo definitivo. Comuníquese el presente acuerdo a la Secretaría General del Congreso del Estado para los efectos conducentes. Guanajuato, Gto., 11 de diciembre de 2023 La Comisión de Hacienda y Fiscalización Diputado Víctor Manuel Zanella Huerta Diputada Ruth Noemí Tiscareño Agoitia Diputado Miguel Ángel Salim Alle Diputado José Alfonso Borja Pimentel Diputado Cuauhtémoc Becerra González