DIPUTADO MARTÍN LÓPEZ CAMACHO PRESIDENTE DEL CONGRESO DEL ESTADO P R E S E N T E . La Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales recibimos para efectos de estudio y dictamen la iniciativa suscrita por la diputada Alma Edwviges Alcaraz Hernández integrante del Grupo Parlamentario del Partido MORENA a efecto de reformar los artículos 24, 30, 63, 77 y 117 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato. Analizada la iniciativa, esta Comisión Legislativa de conformidad con las atribuciones que le confieren los artículos 111 fracción I y 171 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato, formula a la Asamblea el siguiente: D I C T A M E N I. Del Proceso Legislativo I.1. En sesión del 28 de octubre de 2021 ingresó la iniciativa suscrita por la diputada Alma Edwviges Alcaraz Hernández integrante del Grupo Parlamentario del Partido MORENA a efecto de reformar los artículos 24, 30, 63, 77 y 117 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato, con el EDL 31/LXV-I, turnándose por la presidencia del Congreso a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 111, fracción I de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato, para su estudio y dictamen. I.2. En reunión de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales del 2 de noviembre de 2021 se radicó la iniciativa y fue aprobada la metodología de estudio y dictamen en los siguientes términos: Acciones: 1. Remitir vía electrónica para opinión a los 36 diputados y diputadas que integran la Sexagésima Quinta Legislatura, al Poder Judicial del Estado, a la Coordinación General Jurídica, Secretaría de Gobierno, al Instituto Electoral del Estado de Guanajuato, al Tribunal Estatal Electoral, a la Procuraduría de los Derechos Humanos del Estado, los 46 ayuntamientos y a las instituciones de educación superior, quienes contarán con un término de 20 días hábiles, para remitir los comentarios y observaciones que estimen pertinentes. 2. Se habilitará un vínculo (link) en la página web del Congreso del Estado, a efecto de que se consulte la iniciativa y se puedan recibir observaciones a la misma. 3. Se remitirá al Instituto de Investigaciones Legislativas del Congreso del Estado para su estudio y opinión. 4. Se integrará un documento que consolidará todas las propuestas emitidas en las consultas por escrito o vía electrónica que se hayan remitido previamente a la Comisión para el análisis de la iniciativa. Dicho documento será con formato de comparativo. 5. Se celebrará una mesa de trabajo con carácter permanente para analizar las observaciones remitidas, a través del documento comparativo. II.1. Derivado de ese ejercicio de consulta al Poder Judicial, a la Coordinación General Jurídica de Gobierno del Estado, de la Secretaria de Gobierno, al Instituto Electoral del Estado de Guanajuato, al Tribunal Estatal Electoral, a la Procuraduría de los Derechos Humanos del Estado de Guanajuato, los 46 ayuntamientos y al INILEG, bajo el principio de parlamento abierto respondió el Poder Judicial, el Instituto de Investigaciones Legislativas del Congreso, la Procuraduría de los Derechos Humanos del Estado de Guanajuato, el Instituto Electoral del Estado de Guanajuato, el Tribunal Estatal Electoral de Guanajuato y la Universidad de Guanajuato. Así como, los ayuntamientos de Celaya y Doctor Mora. El Instituto de Investigaciones Legislativas del Congreso del Estado manifestó en su opinión, lo siguiente: (…) Coincidimos con la iniciante en los términos de que el marco normativo de nuestro sistema jurídico ha estado en constante evolución en materia de participación ciudadana, de notable preeminencia jurídica, en la medida, en que se encuentra contenida en la ley que allana al derecho, en la norma fundamental de la Constitución, generando los elementos de una democracia directa, al incluir disposiciones como la iniciativa popular y procesos mediante los cuales se someten a la aprobación o rechazo de los ciudadanos los actos o decisiones del gobierno, como mecanismos de vigorización al funcionamiento de un régimen democrático. En ese sentido, asumiendo que el texto constitucional, enuncia y dicta los principios de las normas, es factible adicionar al ordenamiento, la Consulta Ciudadana y el Presupuesto Participativo, dejando su regulación y operatividad a las leyes secundarias de la materia, atendiendo a su interpretación sistemática con otros preceptos del mismo cuerpo normativo, como tipos de participación ciudadana, que podrían contribuir al mejor cuidado de los asuntos públicos que impactan directamente a la ciudadanía, como lo señala la iniciante en su exposición de motivos. (…) concluimos, que de proceder a reformar el texto constitucional, la norma requeriría de una adecuada composición conforme a las racionalidades de la técnica legislativa para el reenvío, y en su caso, la elaboración y desarrollo jurídico en las leyes de la materia, esto es, con relación a las posibles modificaciones a la Ley Orgánica Municipal para el estado, en primer término, tendría que adaptarse conforme al enunciado normativo y adaptarse a su lógica-formal, derivada de la reforma constitucional, segundo, estimamos necesario, que las adiciones propuestas sean incorporadas y reglamentadas en la Ley de Participación Ciudadana para el estado de Guanajuato, que corresponden a la intencionalidad de regular y establecer, concepto, procedencia, sujetos, vinculación y otras reglas procedimentales para su efectiva realización, como lo indica la iniciante en el artículo transitorio segundo y excluir el tercero. (…) Desde la perspectiva estatal, análoga a la Constitución federal, se concibe en el artículo 23, de las Prerrogativas Ciudadanas, fracción VII, participar en los mecanismos de participación Ciudadana previstos en esta Constitución, y su correlativo, en el artículo 24, como Obligaciones Ciudadanas, fracciones IV y V, participar en los procesos de Plebiscito y Referéndum, estos imperativos categóricos, más que obligaciones se traducen en una serie de deberes cívicos propios de los ciudadanos guanajuatenses, cuyo incumplimiento acarrea su suspensión en términos del ordinal 25 del propio código político que se apunta, y estas en el mismo sentido que la carta Magna, con la reforma electoral publicada en el periódico Oficial del gobierno del Estado del 19 de abril de 2002, originaron de manera reglamentaria la Ley de Participación Ciudadana del Estado de Guanajuato. (J. Jesús Badillo Lara, 2006), y actualmente en el artículo 30, se reconoce “al menos” al referéndum, el plebiscito y la iniciativa popular como formas de participación ciudadana, y señala en su párrafo tercero, que el organismo público electoral local, tendrá a su cargo la organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados de los mecanismos de participación ciudadana que señala esta Constitución y en los términos de la Ley de la materia. (Guanajuato, 2020). El Poder Judicial del Estado de Guanajuato, manifestó en su opinión lo siguiente: (…) los proyectos de inversión pública que proponga el Gobernador del Estado para ser aprobados en el Presupuesto de Egresos y que por su carácter multianual afecten las finanzas en años posteriores a la conclusión de su mandato, deberán ser sometidos a consulta ciudadana para poder ser considerados en el Presupuesto de Egresos del Estado; los planes de desarrollo urbano municipales sean sometidos a consideración de la ciudadanía mediante la consulta ciudadana; el texto constitucional establezca los sujetos que pueden solicitar la realización de una consulta ciudadana; se establece de manera obligatoria la realización de consulta ciudadana el día de la jornada electoral para aprovechar la instalación de casillas; y se establece que el resultado de la consulta ciudadana será vinculante cuando en ella participen por lo menos un número equivalente al 15% de los ciudadanos inscritos en la lista nominal del Municipio. En la propuesta de manera genérica se pretende disponer que el presupuesto participativo aplique para los programas de mejoramiento y recuperación de espacios públicos del ámbito estatal y municipal, y de los cuales los guanajuatenses decidirán su uso y administración en términos que la ley establezca. Se sugiere ponderar la conveniencia de que esta figura opere para el total del universo de esos programas, o solamente en un determinado porcentaje de estos, lo anterior considerando entre otros elementos: a) que se puedan razonablemente poder materializar y concretar tanto los Programas de Gobierno estatal y municipales, instrumentos elaborados no solo con el apoyo en las instancias técnicas de apoyo como lo son el lplaneg y los Institutos de Planeaciones Municipales como el Implan, entre otros (artículo 44 de la Ley de Planeación para el Estado de Guanajuato), sino en los que además ya existe el componente de carácter ciudadano al considerarse dentro del proceso de elaboración, la participación de la ciudadana; b) no generen parálisis en la puesta en práctica de- esos programas que a la postre se traduzca en perjuicio de la propia ciudadanía; y evitar la generación de posibles conflictos sociales. Se sugiere considerar la opinión del Ejecutivo del Estado (Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, y la Consejería Jurídica del Gobernador del estado). Se sugiere considerar la opinión del Ejecutivo del Estado (Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, y la Consejería Jurídica del Gobernador del estado). Ponderan la afectación que podría traer a los damnificados de una calamidad, la eliminación de esta facultad. La Universidad de Guanajuato, manifestó en su opinión lo siguiente: (…) La iniciativa de reforma tiene la finalidad de adicionar la consulta ciudadana y el presupuesto participativo como formas de participación ciudadana. Se comparte la intención de hacer partícipe a la sociedad guanajuatense en la toma de decisiones, ya que se trata de un ejercicio que legitima y fortalece el estado de democrático de derecho; sin embargo, se estima que es necesario que el poder legislativo lleve a cabo el estudio de impacto presupuestal, con el apoyo del organismo autónomo constitucional en materia electoral, que permita cumplir con este objetivo. El Tribunal Electoral del Estado de Guanajuato refirió en sus comentarios que: (…) La incorporación de la "Consulta ciudadana" y del "Presupuesto participativo" se encuentra dentro de la libertad de configuración legislativa del Congreso del Estado de Guanajuato, que solo se encuentra limitada por mandato constitucional y los derechos humanos reconocidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la que no se advierte limitante alguna para su regulación en el marco jurídico estatal. La Procuraduría de los Derechos Humanos del Estado de Guanajuato manifestó que: (…) En la iniciativa, específicamente en el párrafo tercero del artículo 30 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato, se propone la definición de consulta ciudadana en los siguientes términos: "[. . .] es el instrumento por el cual las autoridades someterán a consideración de los guanajuatenses, temas de impacto trascendentales, sin menoscabo de las circunstancias que esta Constitución señale como obligatorias ser sometidas a la consulta ciudadana." Sin embargo, en dicha propuesta se deja abierta la posibilidad a consultar temas de impacto trascendentales, sin que se señalen parámetros para determinar dicho alcance; aunado a ello, se pone a su consideración que se incluya expresamente la imposibilidad de que cuestiones relativas a derechos humanos sean consultadas a través de esta figura, y en su caso se contemple que quede la redacción en la parte que corresponda, en los mismos términos de la Constitución Federal, a saber: "Artículo 35. Son derechos de la ciudadanía: [. .. ] VIII. Votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional o regional, las que se sujetarán a lo siguiente: [. .. ] 3o. No podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, ni las garantías para su protección; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la permanencia o continuidad en el cargo de los servidores públicos de elección popular; la materia electoral; el sistema financiero, ingresos, gastos y el Presupuesto de Egresos de la Federación; las obras de infraestructura en ejecución; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente." Lo anterior, con base a lo señalado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el acuerdo relativo a la Revisión de la Constitucionalidad de la materia de Consulta Popular 1/2020, donde se indicó que en un constitucionalismo democrático existen componentes que no son disponibles para la mayoría; entendiéndose por estos los derechos humanos y sus garantías. El ayuntamiento de Celaya manifestó lo siguiente: (…) Se emite opinión negativa. En atención al tema de crear como mecanismo de consulta pública el presupuesto participativo, se estima que vulnera la autonomía hacendaría de los municipios. La Coordinación General Jurídica de Gobierno del Estado, a través de los servidores públicos representantes realizó su opinión y observaciones durante el desahogo de la mesa de trabajo acordada en la metodología de estudio y dictamen. II.2. Se celebró una mesa de trabajo en la modalidad híbrida el día 12 de octubre de 2022, estando presentes las diputadas Susana Bermúdez Cano, Laura Cristina Márquez Alcalá, Briseida Anabel Magdaleno González, Alma Edwviges Alcaraz Hernández integrantes de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales. Por parte del Poder Ejecutivo, servidores públicos de la Coordinación General Jurídica de Gobierno del Estado, de la Secretaría de Gobierno, del Instituto Electoral del Estado de Guanajuato y de la Procuraduría de los Derechos Humanos del Estado de Guanajuato; los y las asesoras de los grupos parlamentarios de los partidos Acción Nacional, MORENA, Revolucionario Institucional y Verde Ecologista de México, y la secretaria técnica de la comisión, donde se generó el análisis puntual sobre los alcances de esa iniciativa. II.3. La presidencia de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales instruyó a la Secretaría Técnica para que elaborara el proyecto de dictamen en sentido negativo, atendiendo a lo manifestado en la mesa de trabajo y conforme lo dispuesto en los artículos 94, fracción VII y 272, fracción VIII inciso e de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, mismo que fue materia de revisión por los diputados y las diputadas integrantes de esta comisión dictaminadora. III. Contenido de la iniciativa y consideraciones generales de las y los dictaminadores sobre los objetivos perseguidos con la propuesta de reforma a los artículos 24, 30, 63, 77 y 117 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato sobre mecanismos de participación ciudadana El objeto de la iniciativa radica en reformar los artículos 24, 30, 63, 77 y 117 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato respecto a los mecanismos de participación ciudadana de presupuesto participativo y consulta ciudadana. La iniciante expresó en su exposición de motivos lo siguiente: «[...] El marco normativo de nuestro país ha estado en constate evolución en materia de participación ciudadana. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ha venido a sentar las bases de una democracia directa al incluir herramientas como: el reconocimiento de los derechos de los pueblos originarios a dotarse de sistemas normativos y estructuras de gobierno propios en el año 2001; la iniciativa legislativa ciudadana, las candidaturas independientes y la consulta ciudadana en el año 2012; así como la revocación de mandato vigente desde el año 2019. Desde hace más de dos décadas se han instaurado en nuestro país los mecanismos de participación ciudadana ante el hartazgo de las malas conductas de los servidores públicos. Actualmente la ciudadanía tiene una percepción poco favorable para los servidores públicos, ya que se concibe que las decisiones son tomadas a partir de los intereses políticos y personales, no en favor a los intereses de la ciudadanía que los eligió. Por tal razón la ciudadanía demanda tener mayor participación en la toma de decisiones relevantes para el Estado. Cuando un sistema democrático comienza a tener signos de crisis, es necesario reinventar la forma en la que participa la sociedad. En este contexto aparece la democracia directa como un conjunto de mecanismos e instrumentos para que los propios ciudadanos, a través del voto, tomen decisiones y legitimen a las instituciones. Su objetivo es empoderar a los ciudadanos para que se involucren de forma directa en la dirección del aparato estatal. Consulta Ciudadana. Este mecanismo de democracia participativa establece la opción de que la ciudadanía tenga la posibilidad, mediante el voto, de expresar su opinión sobre temas trascendentales del Estado o Municipio, otorgándoles certeza jurídica a los actos de gobierno. Se consideran temas trascendentales para el Estado de Guanajuato, los actos legislativos y administrativos del Ejecutivo que repercutan en la mayoría de los guanajuatenses, que propongan la creación, modificación o eliminación de políticas públicas, o que se proponga nuevas leyes o modificaciones a las existentes que impacten significativamente a la población. Se propone que los proyectos de inversión pública que proponga el Gobernador para ser aprobados en los presupuestos de egresos al Congreso y que por su carácter de multianual afecten las finanzas en años posteriores al de la conclusión de su mandato, deban ser sometidos a consulta ciudadana para poder ser considerados en el Presupuesto de Egresos. Esta medida se propone a fin de que la ciudadanía participe en la toma de decisiones de actos que, por la limitante de tiempo, al Gobernador en turno no le será posible ejecutar. De igual forma se propone que los planes de desarrollo urbano municipales sean puestos a consideración de la ciudadanía mediante la consulta ciudadana. En la presente iniciativa se propone que el texto constitucional establezca los sujetos que pueden solicitar la realización de una consulta ciudadana. También se establece de manera obligatoria la realización de consulta ciudadana dentro de los procesos electorales que se realicen en el Estado, particularmente el día de la jornada electoral, a fin de aprovechar el desplegado de casillas por parte del Instituto Electoral del Estado. El resultado de la Consulta Ciudadana será vinculante cuando en ella participen por lo menos el número equivalente al 15% de los ciudadanos inscritos en la lista nominal del Estado o del Municipio. Presupuesto Participativo. Con la creación del Presupuesto Participativo, se pretende involucrar a la ciudadanía en la toma de decisiones sobre el destino de una cantidad especifica de los recursos públicos, formando una ciudadanía más participativa en la democratización del Estado. La figura del Presupuesto Participativo, concebido como el derecho que tienen todas las personas a decidir sobre el uso, administración y destino de los proyectos y recursos asignados a un presupuesto determinado para el mejoramiento de su comunidad, se erige como una herramienta mediante la cual los guanajuatenses pueden decidir dónde y cómo se realizan obras de mejoramiento urbano. Con este instrumento se pretende formar una ciudadanía activa, que sea protagonista de su propio porvenir al influir directamente en las decisiones que hasta el momento son tomadas por los actores políticos que en muchas ocasiones no tienen como objetivo el bienestar de los guanajuatenses. Los principales objetivos del presupuesto participativos son el de promover la participación de la sociedad en la asignación de recursos públicos, fortalecer la relación entre la sociedad y las instituciones, coadyuvar a la transparencia y destino de recursos públicos y aportar a la creación de tejido e identidad social. De ser aprobada la presente iniciativa, se tendrá la oportunidad de realizar un ejercicio de Parlamento Abierto que convoque a todos los sectores de nuestro Estado a un debate sobre la reglamentación del porcentaje y mecanismos para elegir la obra o proyectos que serán elegibles por la comunidad. En síntesis, el presupuesto participativo es una figura que promueve las mejores prácticas democráticas, abriendo el debate e induciendo al acuerdo y fomentando la participación ciudadana por medio de la libre elección. La presente iniciativa será punta de lanza para que, de aprobarse en el Pleno de la Asamblea, su reglamentación en las leyes secundarias pueda ser discutida con la ciudadanía mediante Parlamento Abierto. Con la finalidad de dar cumplimiento a lo establecido por el artículo 209 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato; de aprobarse la presente iniciativa se generarían los siguientes impactos: l. Jurídico. Se propone reformar la Constitución Política para el Estado de Guanajuato, con el efecto de incluir la consulta ciudadana y el presupuesto participativo como mecanismos de participación ciudadana. 11. Administrativo. La presente iniciativa no tiene impacto administrativo. 111. Impacto presupuestario. La presente iniciativa no tiene impacto presupuestario. IV. Social. La presente iniciativa reconoce nuevos mecanismos de participación ciudadana, ampliando las vías de democracia directa y fortaleciendo la participación política de las y los guanajuatenses.» Quienes integramos la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de esta Sexagésima Quinta Legislatura, consideramos necesario referir los argumentos de carácter técnico jurídicos con respecto a los temas que se pretenden incluir con la reforma a la Constitución Política Local, siendo la figura de consulta ciudadana donde se propone que sea vinculante a partir de una participación de 15% de los ciudadanos inscritos en la lista nominal del estado o municipio, asimismo se señala quiénes pueden solicitar dicha figura. Y por lo que se refiere al presupuesto participativo, se pretende involucrar a la ciudanía en la toma de decisiones sobre el destino de una cantidad específica de los recursos públicos. III.1. Análisis de la propuesta de reforma a diversos artículos de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato mecanismos de participación ciudadana Quienes integramos la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, tenemos claro que la participación ciudadana y deliberación pública en los procesos de toma de decisiones son valores esenciales dentro de un régimen democrático, por lo que su reconocimiento y desarrollo en la normatividad fortalece la diaria construcción de los procesos e instituciones democráticas. En ese sentido, de acuerdo con el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, somos una República democrática representativa. En el mismo sentido, la Carta Democrática Interamericana establece en el artículo 2 que el ejercicio efectivo de la democracia representativa es la base del estado de derecho y los regímenes constitucionales de los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos. La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional. Por ello, la democracia representativa es la base del Estado de Derecho en los Estados Americanos y en el Estado Mexicano. A esta figura se han sumado formas de democracia participativa, tales como los plebiscitos o referéndums, como instituciones de democracia semidirecta. Para el caso de Guanajuato, el plebiscito, el referéndum, la consulta popular y el referéndum constitucional, son las instituciones de democracia semidirecta reconocidas en nuestro marco normativo. Estas instituciones implican la posibilidad de que la ciudadanía local tenga injerencia directa en la toma de decisiones, para lo cual es necesario cumplir con un espectro mínimo de participación establecido en la Ley de Participación Ciudadana para el Estado de Guanajuato. Sabemos que, en la Constitución Política para el Estado de Guanajuato, en el artículo 30 se contempla el plebiscito como forma de participación ciudadana, y se desarrolla en el artículo 22 de la Ley de Participación Ciudadana, cuyo objeto es: «…someter a consideración de los ciudadanos guanajuatenses la aprobación o rechazo de los actos o decisiones del Gobernador del Estado o de los Ayuntamientos que se consideren trascendentes para el orden público o el interés social de la Entidad o del Municipio. Asimismo, se aplicará para el caso de la erección de un nuevo Municipio». Quien propone establece que la consulta ciudadana trata del instrumento por el cual las autoridades someterán a consideración de los guanajuatenses, temas de impacto trascendentales, sin menoscabo de las circunstancias que la Constitución Política Local señale como obligatorias y ser sometidas a la consulta ciudadana. En ese sentido, visualizamos que las finalidades propuestas para el Plebiscito, ya vigente y reglamentado, y la Consulta ciudadana, son similares, pues ambas pretenden llevar a la consideración de la ciudadanía guanajuatense temas de interés o de impacto social, por lo que podemos manifestar que la figura de participación que se propone regular como mecanismo de participación distinta ya se encuentra regulada expresamente, solo que con una denominación diversa. Por otro lado, detectamos también que existe variación entre los umbrales de participación y de validez propuestos para la consulta ciudadana en cuestión. No obstante, la figura de plebiscito guanajuatense ya cuenta con umbrales adecuados, ya que, en materia de democracia participativa, es necesario contar con normas que promuevan un equilibro entre sub y sobrerregulación dentro de los criterios de legitimidad1, ello a efecto de contar con normas que permitan una eficaz participación ciudadanía en equilibrio con el sistema de democracia representativa. Es decir, contar con un umbral alto implicaría hacer ilusorio el derecho de la ciudadanía a participar activamente en la toma de decisiones públicas, un umbral excesivamente bajo significaría que la totalidad o gran mayoría de las decisiones a tomar por parte de los Poderes Ejecutivos, Legislativos o bien de los Ayuntamientos fuesen objeto de democracia directa, lo que tendría como resultado la eliminación de facto de la democracia representativa, reconocida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la existencia de múltiples procesos electorales que implicarían una onerosa carga al Erario, por lo que se debe atender también al principio de proporcionalidad. En un estudio de 2021 que realizó Lucio López, Pedro, denominado Análisis comparativo sobre la regulación de los mecanismos de participación ciudadana de la democracia directa en las 32 entidades de México en MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN MÉXICO. Guanajuato se encuentra dentro del promedio bajo del umbral necesario para activar los mecanismos de participación ciudadana de referéndum, plebiscito e iniciativa ciudadana, lo que permite estimar que existe un equilibrio entre los principios de democracia representativa y democracia participativa, en el que existe la posibilidad de que la ciudadanía participe activamente en un determinado número de casos y a la vez permite que el sistema representativo continúe con la mayoría de los procesos para los que fueron electos, para lo cual deberán rendir cuentas y ser sujetos a accountability tanto en la arena política e incluso jurídica, en caso de contravenir disposiciones normativas. En ese sentido, y coincidiendo con lo expresado en la mesa de trabajo por quienes participaron en la misma, Secretaria de Gobierno, la Coordinación General Jurídica del Gobierno del Estado y, el Instituto Electoral del Estado de Guanajuato, es de destacar que contar con un umbral menor al estándar guanajuatense, no garantiza de suyo un proceso democrático cuantitativa o cualitativamente mayor, pues en entidades federativas con un límite menor no se advierte que exista un ejercicio recurrente de estos mecanismos, por lo que no se puede establecer una relación directa entre la disminución de los umbrales de activación y vinculatoriedad con los de participación ciudadana. Un ejemplo es la consulta popular a nivel federal del 2021, en la cual el umbral para su activación es del 2% de las personas inscritas en la lista nominal de electores o el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso. A pesar de contar con un umbral bajo y la necesidad de un 40% de participación de los electores inscritos, contó con una participación del 7.11% del padrón, es decir, 6 millones 663 mil 208 votantes. Bajo esta tesitura podemos manifestar de manera general y atendiendo a lo expresado en la mesa de trabajo donde opinó el Instituto Electoral del Estado de Guanajuato, la Coordinación General Jurídica de Gobierno y la Secretaria de Gobierno que el planteamiento en los artículos 24 y 30 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato de los mecanismos de participación ciudadana denominados consulta ciudadana y el presupuesto participativo, o incorporación de los mecanismos de democracia directa, se insertan en diversas codificaciones, como en Guanajuato, que las tiene reconocidas desde la Constitución, de modo que, como se expresa en el artículo 30, representa con la locución conjuntiva de preposición al menos entendida de cómo por lo menos, como mínimo y no cuanto menos, de forma limitativa, refiere los tres pilares de la democracia directa definida como la forma de gobierno en la cual el pueblo participa de manera continua en el ejercicio del poder es decir, donde la ciudadanía interviene en la toma de decisiones públicas, ya sea al margen de los órganos de gobierno o en colaboración con los mismos. Por otra parte, no dejamos pasar por alto el hecho de las inconsistencias referidas en la propuesta, pues se identifica que en el artículo 30 se hace mención a la «consulta ciudadana», pero en el párrafo sexto de dicho artículo se le denomina como «consulta popular». En cuanto al artículo 30, se sugiere precisar que el dos por ciento requerido para solicitar la consulta ciudadana corresponde a las personas inscritas en la lista nominal del ámbito territorial correspondiente. No se precisa cuál será el corte de la lista nominal que se utilizará para determinar el número de apoyos necesarios para resolver sobre la procedencia de las solicitudes que realice la ciudadanía. Por otra parte, en cuanto a la previsión en el sentido de que durante los procesos electorales se llevará a cabo una consulta popular el día de la jornada electoral, no se especifica si se refiere a los casos en que se solicite la realización de una consulta y ésta sea procedente, o bien, si se establecerá en alguna disposición jurídica la obligación de realizar una consulta sobre un asunto o tema determinado cuya periodicidad coincidirá con la celebración de las jornadas electorales. No se determina si las consultas solamente podrán llevarse a cabo en los procesos electorales. En esa sintonía coincidimos con lo expresado en la mesa de trabajo por las dependencias del Poder Ejecutivo y el organismo autónomo que no se precisa si la consulta se celebrará el día de la jornada electoral de los procesos electorales ordinarios, extraordinarios o especiales. No se incluye la previsión en el sentido de prohibir la difusión de propaganda gubernamental durante el tiempo que comprenda el proceso de la consulta. Lo anterior, en congruencia con lo previsto en los artículos 35, fracción VIII, apartado 40 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Y en ese sentido, se detectó que la propuesta deja abierta la posibilidad a consultar temas de impacto trascendentales, sin que se señalen parámetros para determinar dicho alcance; aunado a ello, no se incluye expresamente la imposibilidad de que cuestiones relativas a derechos humanos sean consultadas a través de esta figura, en los mismos términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: "Artículo 35. Son derechos de la ciudadanía: [. .. ] VIII. Votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional o regional, las que se sujetarán a lo siguiente: [. .. ] 3o. No podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, ni las garantías para su protección; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la permanencia o continuidad en el cargo de los servidores públicos de elección popular; la materia electoral; el sistema financiero, ingresos, gastos y el Presupuesto de Egresos de la Federación; las obras de infraestructura en ejecución; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente." Lo anterior, con base a lo señalado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el acuerdo relativo a la Revisión de la Constitucionalidad de la materia de Consulta Popular 1/2020, donde se indicó que en un constitucionalismo democrático existen componentes que no son disponibles para la mayoría; entendiéndose por estos los derechos humanos y sus garantías. En la iniciativa se propone un segundo párrafo para el artículo 63 fracción XIII de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato, en los siguientes términos: "Los proyectos de inversión pública que afecten los Presupuestos de Egresos siguientes a la culminación del mandato del Gobernador, deberán ser aprobadas por la ciudadanía mediante consulta ciudadana, para poder ser integrados al Presupuesto que aprobará el Congreso del Estado." Lo anterior, también se establece en la propuesta de párrafo tercero de la fracción VI del artículo 77 de la fracción VI de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato. Al respecto, conviene citar el modelo de consulta popular establecido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que respecto a las materias que no serán susceptibles de consulta. Bajo este contexto, se considera que existe una imposibilidad de analizar la inclusión de la aprobación por medio de consulta ciudadana de los proyectos de inversión pública que afecten los Presupuestos de Egresos siguientes a la culminación del mandato del Gobernador; toda vez que los temas expresamente prohibidos para la consulta popular federal son los relativos al sistema financiero, ingresos, gastos y el Presupuesto de Egresos, entre otros. La anterior observación se hace extensiva en relación a la adición al segundo párrafo de la fracción VII del artículo 117 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato, en la que se propone lo siguiente: "Artículo 117. A los Ayuntamientos compete: Formular y aprobar su Presupuesto de Egresos correspondiente al siguiente año fiscal, con base en sus ingresos disponibles, enviando copia certificada al Congreso del Estado de dicho Presupuesto y de su pronóstico de ingresos. En dicho Presupuesto, se deberán autorizar, previa consulta ciudadana, las erogaciones plurianuales para aquellos proyectos de inversión pública con participación de recursos federal o estatal, que se determinen conforme a lo dispuesto en la Ley; las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos. Asimismo, trasladamos nuestra coincidencia con lo expresado por la Coordinación General Jurídica del Gobierno del Estado, al expresar que con la inclusión de la participación ciudadana como se propone en la toma de decisiones, no se encuentra colmada con lo que se dispone en los artículos 3, segundo párrafo, y 44 de la Ley de Planeación para el Estado de Guanajuato, que disponen respectivamente: en materia de planeación del desarrollo, el Poder Ejecutivo del Estado y los ayuntamientos aplicarán las disposiciones de la presente Ley en el ámbito de sus respectivas competencias. Por su parte la Ley Orgánica Municipal para el Estado, en su Capítulo III, de la Participación Social, en el artículo 15 de la Democracia Participativa, indica que los Ayuntamientos, promoverán la participación de sus habitantes atendiendo a lo establecido en la Ley de Participación Ciudadana para el Estado de Guanajuato, y el dispositivo 16 refiere que, el Ayuntamiento podrá celebrar consultas populares, cuando se requiera tomar decisiones que por su naturaleza afecten el interés de la comunidad. De esta manera, se reconoce el derecho que tienen los ciudadanos para presentar propuestas al Ayuntamiento, a través de sus representantes como lo hace un diputado, en sus actividades parlamentarias, o bien por medio de los mecanismos que establece el propio Ayuntamiento para escuchar las inquietudes y preocupaciones ciudadanas, de igual forma, nos referimos al Presupuesto Participativo, cuyo avance en México ha sido progresivo, especialmente de 2013 a la fecha, las primeras prácticas se procuraron en el periodo de 1970 a 1997, actualmente se registran 37 Presupuestos Participativos promovidos por primera ocasión, con 33 experiencias aplicadas por gobiernos municipales o delegacionales y otras cuatro, con promedio de vida de 2.5 años, por parte de gobiernos de entidades federativas, (Tellez, L. A. & Garcia B. M., 2020). Bajo esta tesitura, se amalgama la razonabilidad justificada de la intencionalidad de la adición por añadir al texto constitucional estas figuras, que, por su naturaleza, como lo expone la iniciante en el contenido de las modificaciones que propone desarrollar, estimamos más idónea su regulación en la ley reglamentaria que desarrolla los mecanismos de participación ciudadana en la entidad. Por ello, para el continuo perfeccionamiento de las normas, es necesario realizar ejercicios ex ante y ex post con los que se puedan obtener datos que indiquen la racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad de las medidas que se implementan o pretenden implementar, por lo que es fundamental saber si efectivamente contar con umbrales menores de activación o vinculatoriedad implicaría una mejora cuantitativa o cualitativa en la participación ciudadana. Por su parte, la Ley Federal de Consulta Popular, en concordancia con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que son objeto de dicha herramienta de participación los temas de trascendencia nacional o regional competencia de la Federación, calificación de trascendente que debe ser determinada por el Congreso de la Unión. En particular el artículo 6 de dicha Ley. En el mismo sentido, coincidimos con lo expuesto en la mesa de trabajo al referir la Coordinación General Jurídica del Gobierno del Estado que, establecer materias que requieran como parte del proceso legislativo o administrativo la activación de la figura de la Consulta ciudadana implica un desfase entre el sistema representativo y de democracia semidirecta, pues se inclina hacia una configuración donde el sistema de voto directo para asuntos particulares tiene una prevalencia sobre el sistema representativo, pues actualmente se presume la legitimidad y razonabilidad de las decisiones de las instituciones constitucionales, con la figura de plebiscito activado por la propia ciudadanía en caso que estime necesario discutir en lo particular un tema con trascendencia social. Por otro lado, coincidimos con lo expresado en la mesa de trabajo por la Secretaria de Gobierno al considerar que, la propuesta pretende establecer el presupuesto participativo como un sistema obligatorio tanto para municipios como para el Poder Ejecutivo local. En el caso municipal, señala que la Ley en la materia regulará el porcentaje y proceso a seguir por los municipios. Es decir, ello implica un sistema de obligatoriedad de aplicación de este presupuesto a recursos municipales, lo que trae aparejada la referida problematización entre dicha obligatoriedad y el principio de libertad hacendaria establecida por el artículo 115 constitucional. Bajo este argumento la aplicación del Presupuesto Participativo por iniciativa propia de cada municipio, es posible dentro del sistema normado por la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la cual se indica que los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor. En este sentido, la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la ejecutoria de la Controversia Constitucional 26/2008, señaló que la Hacienda de los Municipios, es el patrimonio con el que cuenta para proveer su propia existencia y para atender sus funciones, y está integrada por sus ingresos, activos y pasivos. Sin embargo, no toda la Hacienda municipal está sujeta al principio de libre administración, sino únicamente los conceptos establecidos en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Asimismo, en el amparo directo 46/2018 resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte se resolvió: «…El principio de libre administración de la hacienda municipal deriva del régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución, a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus objetivos públicos; de tal modo que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo éstos los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar su uso, sin verse afectados por intereses ajenos o cuestiones que, por desconocimiento u otra razón, los obligaran a ejercerlos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales…». Esta imposición de una nueva obligación en la definición del gasto de su Hacienda puede ser sujeta a dos interpretaciones: 1. Se invade la libertad hacendaria de los municipios al establecer reglas para la definición de sus egresos establecidos por la fracción IV del artículo 115 constitucional; o bien, 2. Se trata de un requisito que compromete su autonomía, pues únicamente se contempla una base más para la presupuestación y ejercicio del gasto público, materia ya regulada por la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato. La primera interpretación se sigue de la disposición constitucional expresa que dota de libertad hacendaria al municipio en una serie de ingresos. La segunda interpretación, consistente en que se trata de una base más dentro del ciclo presupuestario; sin embargo, dicha base no tiene asidero constitucional, pues a diferencia de los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez en el gasto público, reconocido por el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la participación directa de la ciudadanía en dicho ciclo no forma parte del diseño normativo mexicano, por lo que en caso de implementarse, debe cuidarse que se constriña a los principios y derechos constitucionales vigentes. Por otro lado, y en similitud de importancia se tomó en consideración la opinión de los municipios de la entidad, pues además de establecer una obligación para planear y designar una parte de su presupuesto, implica además un gasto para la ejecución de dicho mecanismo participativo, pues implicaría inversión de recursos humanos y financieros para organizar las acciones connaturales con el presupuesto participativo, tal y como los procesos en los que se convoca y reúne a la ciudadanía para que realice la deliberación correspondiente. Y que ello no fue previsto en la exposición de motivos. Para el caso estatal, el proceso del ciclo presupuestario se encuentra regulado por la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por lo que debe ponderarse el impacto de las presentes iniciativas en los procesos de programación, presupuestación, ejercicio y evaluación del gasto público contemplados por dicha ley. De igual forma, coincidimos en lo expuesto por la Coordinación General Jurídica del Gobierno del Estado en la mesa de trabajo que, el artículo 23 de la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato refiere de forma expresa que el presupuesto de egresos estatal deberá basarse en los objetivos y prioridades de los planes y programas, debiendo observar los principios de racionalidad, austeridad y disciplina del gasto público. A su vez, el artículo 25 de la referida Ley, indica que el presupuesto de egresos tendrá una estructura de integración programática con una sustentación lo suficientemente amplia, que abarque los planes y programas y todas las demás responsabilidades del Gobierno del Estado. Es decir, las normas señaladas deben leerse de manera conjunta y sistemática con el numeral 20 de la Ley de Planeación para el Estado de Guanajuato, que contempla que el Consejo de Planeación para el Desarrollo del Estado de Guanajuato tiene como facultad implementar mecanismos de consulta y participación social en los procesos de planeación. En ese sentido, quienes dictaminamos consideramos que el sistema democrático mexicano y guanajuatense es representativo con mecanismos de democracia participativa. La vigente normativa, a través del plebiscito, ya contempla un proceso de participación para la toma de decisión de temas de impacto trascendentales. Por ello, establecer umbrales mínimos por debajo al actual promedio local no implica de suyo un aumento cuantitativo o cualitativo de la democracia participativa, y por otro lado, podría derivar en un desequilibrio entre los principios de democracia representativa, como sistema establecido a nivel federal, y de democracia participativa que si bien cuenta con reconocimiento y asidero constitucional, no es el sistema predominante en el diseño democrático de la República. Por su parte, en el ámbito municipal, establecer una obligación constitucional para los municipios de formular presupuestos participativos y referir a una norma secundaria el porcentaje y proceso a seguir entra en conflicto con el principio de autonomía y libertad hacendaria señalada en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Consideramos que la participación ciudadana en el presupuesto estatal se realiza a través de un sistema que conjuga la planeación, integrada por Programas de Gobierno, Programas Sectoriales y Programas Especiales, en los que la ciudadanía participa en su integración, y los cuales, por mandato legal, sirven de base para la presupuestación anual. En razón de lo todo lo esgrimido con antelación es que estimamos pertinente el archivo de la iniciativa de referencia, toda vez que el objeto que persigue no encuentra su viabilidad constitucional en los términos previstos por la iniciante y como ya lo expresamos en el presente dictamen. Por lo antes expuesto y con fundamento en los artículos 171 y 204 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato, nos permitimos someter a la aprobación de la Asamblea, el siguiente: ACUERDO Único. Se ordena el archivo definitivo de la iniciativa suscrita por la diputada Alma Edwviges Alcaraz Hernández integrante del Grupo Parlamentario del Partido MORENA a efecto de reformar los artículos 24, 30, 63, 77 y 117 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato. Se instruye al secretario general del Congreso archive de manera definitiva la parte correspondiente al apartado aludido de la iniciativa de referencia. GUANAJUATO, GTO., A 14 DE NOVIEMBRE DE 2022 COMISIÓN DE GOBERNACIÓN Y PUNTOS CONSTITUCIONALES Dip. Susana Bermúdez Cano Dip. Laura Cristina Márquez Alcalá Dip. Briseida Anabel Magdaleno González Dip. Alma Edwviges Alcaraz Hernández Dip. Rolando Fortino Alcántar Rojas Dip. Yulma Rocha Aguilar Dip. Gerardo Fernández González