DICTAMEN QUE LA COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS Y ATENCIÓN A GRUPOS VULNERABLES PRESENTA AL PLENO DEL CONGRESO, DE LA INICIATIVA FORMULADA POR EL DIPUTADO ERNESTO ALEJANDRO PRIETO GALLARDO INTEGRANTE DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PARTIDO MORENA, A EFECTO DE REFORMAR LA FRACCIÓN VI DEL ARTÍCULO 8o. DE LA LEY PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN EL ESTADO DE GUANAJUATO (ELD 40/LXV-I). A la Comisión de Derechos Humanos y Atención a Grupos Vulnerables le fue turnada para estudio y dictamen, la iniciativa formulada por el diputado Ernesto Alejandro Prieto Gallardo integrante del Grupo Parlamentario del Partido MORENA, a efecto de reformar la fracción VI del artículo 8o. de la Ley para la Protección de los Derechos Humanos en el Estado de Guanajuato. Analizada la iniciativa de referencia, esta Comisión de conformidad con lo dispuesto en los artículos 89 -fracción V- y 171 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato rinde el dictamen, con base en las siguientes: C O N S I D E R A C I O N E S PROCESO LEGISLATIVO. En sesión ordinaria del 4 de noviembre de 2021 ingresó la iniciativa; misma que, con fundamento en el artículo 106 -fracción I- de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato, se turnó por parte de la presidencia de la mesa directiva a esta Comisión legislativa para su estudio y dictamen. La Comisión de Derechos Humanos y Atención a Grupos Vulnerables, en reunión de fecha 10 de noviembre de 2021 dio cuenta con la iniciativa. Propósito de la iniciativa. En la exposición de motivos de la iniciativa se puede leer que: En el sistema actual de Protección de los Derechos Humanos en el Estado de Guanajuato, prevalece la cualidad no vinculante de las recomendaciones que emite la Procuraduría de los Derechos Humanos del Estado de Guanajuato. Existe un amplio debate sobre esta cuestión, que tiene en realidad como eje fundamental, la voluntad política de cada Estado, para llevar las recomendaciones emitidas por las instancias gubernamentales, al nivel de hacerlas vinculantes. El verdadero compromiso con los Derechos Humanos, está ahí, en lograr que ante la violación acreditada en las correspondientes investigaciones que hacen las instancias como la Procuraduría de los Derechos Humanos del Estado de Guanajuato, el mecanismo protector, tenga la potestad de hacer obligatoria su determinación, conocida como recomendaciones. Atendiendo al contenido de los informes anuales de la Procuraduría de los Derechos Humanos del Estado de Guanajuato, especialmente al informe vigésimo séptimo, que se presentó este año y corresponde al informe de actividades del año 2020 , en que puede leerse en sus estadísticas, la siguiente información: Esta tabla, que se encuentra en la página 112 del informe citado, muestra que los dos primeros lugares de autoridades que cuentan con expedientes de queja abiertos, son encabezados por la Fiscalía General del Estado, siguiendo en segundo lugar las Direcciones de Seguridad Pública Municipal, siendo las de León, Irapuato y Guanajuato las que más tienen, de entre los 46 municipios del Estado. Un tercer lugar lo ocupan autoridades federales, que por ser otro ámbito de gobierno, corresponde a la instancia nacional de derechos humanos, su estudio, investigación y resolución. Ocupando el cuarto lugar la Secretaría de Seguridad Pública del Estado. Además de lo anterior, en el llamado Primer Informe Anual 2019 de la Fiscalía General del Estado, que se presentó y rindió ante este Pleno Legislativo, en su página 55 puede leerse la siguiente estadística, que los dos principales actos violatorios de derechos humanos, por los que se iniciaron quejas contra la Fiscalía, fueron en primer lugar, con un 35.13% violación al derecho de acceso a la justicia; y en segundo lugar violación a la integridad física, en esta se incluye el derecho a la vida, y en otro extremo puede constituir actos de tortura. Sin ofrecer datos de cantidades, en el Segundo Informe Anual 2020, de la Fiscalía General del Estado, que se presentó y rindió ante este Congreso, en su página 65 del archivo que contiene el informe en formato PDF, que es la página 54 de la numeración del documento, se lee el apartado II.1.2 titulado Recomendaciones en materia de derechos humanos, que en su párrafo tercero dice textualmente “En el 45% de los casos referidos se giraron instrucciones a efecto de que se realizara lo conducente para el inicio de procedimientos administrativos, a virtud del posible incumplimiento de las atribuciones de las y los servidores públicos involucrados”. Tal información en la forma poco clara y precisa que se ofrece, se lee como el hecho de que solo en 45% de las recomendaciones que incluían el inicio de procedimientos contra funcionarios públicos de la fiscalía, se determinó girar las instrucciones correspondientes, quedando fuera por decisión propia de la Fiscalía, un 55% de los casos. Adicionalmente a lo anterior, en la presentación del Primer Informe Anual 2019 de la Fiscalía General del Estado, la entonces diputada Martha Isabel Delgado Zárate, señaló que lo que se conoce como cifra negra de delitos que no se denuncian, en el caso de Guanajuato es del 92.4%, cifra que hace en extremo preocupante que además de los delitos que se cometen, las instituciones encargadas de la procuración de justicia y la seguridad pública, estén actuando bajo un estricto respeto a los Derechos Humanos. Por lo anterior, se considera oportuno y necesario proponer que las recomendaciones emitidas por la Procuraduría de los Derechos Humanos del Estado de Guanajuato, tengan el carácter de vinculantes, para la Fiscalía General del Estado y las instituciones municipales y estatal de seguridad pública, en aras de hacer vigentes los derechos humanos de acceso a la justicia y la integridad física, principalmente. A efecto de satisfacer lo establecido en el artículo 209 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estrado de Guanajuato, por lo que hace a: IMPACTO JURÍDICO: se reforma la fracción VI del artículo 8º de la Ley para la Protección de los Derechos Humanos en el Estado de Guanajuato, para establecer como vinculantes sus recomendaciones, en materia de procuración de justicia y seguridad pública municipal y estatal. IMPACTO ADMINISTRATIVO: dada la naturaleza de la presente iniciativa, no existe impacto administrativo alguno, porque la Procuraduría de los Derechos Humanos del Estado de Guanajuato, ya cuenta con estructura administrativa que da seguimiento a sus recomendaciones, en el caso de ser aceptadas por la autoridad. IMPACTO PRESUPUESTARIO: no existe impacto presupuestal con esta iniciativa. IMPACTO SOCIAL: se estable un compromiso claro de lograr una vigencia real de los derechos humanos en su relación con la actividad de la procuración de justicia y la seguridad pública municipal y estatal. Metodología acordada para el estudio y dictamen de la iniciativa. El 12 de enero de 2022 se acordó por unanimidad la siguiente metodología para el estudio y dictamen de la iniciativa: a) Remisión de la iniciativa, para solicitar opinión a: • Las diputadas y los diputados de la Legislatura. • Procuraduría de los Derechos Humanos del Estado de Guanajuato. Señalando como plazo para la remisión de la opinión, 20 días hábiles. b) Subir la iniciativa al portal del Congreso del Estado para consulta y participación ciudadana. La cual estará disponible por 20 días hábiles. c) Solicitar al Instituto de Investigaciones Legislativas su opinión de la iniciativa. Señalando como plazo para la remisión de la opinión, 20 días hábiles. d) Elaboración de un documento que concentre las observaciones que se hayan formulado a la iniciativa. Tarea que estará a cargo de la secretaría técnica. e) Integrar un grupo de trabajo con: • Diputadas y diputados que deseen sumarse. • Un representante de la Procuraduría de los Derechos Humanos del Estado de Guanajuato. • Un representante del Instituto de Investigaciones Legislativas. • Asesores y asesoras de la Comisión. • Secretaría técnica. f) Reunión o reuniones del grupo de trabajo que sean necesarias. g) Reunión de la Comisión para análisis y acuerdos para la elaboración del dictamen. h) Reunión de la Comisión para la discusión y, en su caso, aprobación del dictamen. Cumplimiento de las acciones acordadas para el estudio y dictamen de la iniciativa. La iniciativa se compartió a las diputadas y a los diputados de la Legislatura. No se recibieron comentarios. Igualmente se remitió la iniciativa a la Procuraduría de los Derechos Humanos del Estado de Guanajuato, quien nos compartió sus aportaciones. De igual manera la Fiscalía General del Estado nos compartió su opinión. En el marco de la promoción de la participación e inclusión ciudadana en el proceso legislativo se creó un micro sitio en la página del Congreso, invitando a enviar comentarios a la iniciativa. No se recibieron comentarios. En atención a la petición de la Comisión, el Instituto de Investigaciones Legislativas remitió opinión de la iniciativa. El 12 de septiembre de 2022 la secretaría técnica entregó el comparativo que concentró las observaciones formuladas a la iniciativa. El 5 de octubre de 2022 se celebró la reunión del grupo de trabajo, concluyendo en esa misma fecha con el análisis. Se contó con la participación de las diputadas y los diputados integrantes de la Comisión; la representación de la Procuraduría de los Derechos Humanos del Estado de Guanajuato y del Instituto de Investigaciones Legislativas; asesores de la Comisión; y la secretaría técnica. El 16 de noviembre de 2022 se aprobó por mayoría dictaminar en sentido negativo la iniciativa. Opiniones compartidas en el proceso de consulta. A continuación, transcribimos las propuestas y comentarios que se recibieron en el proceso de consulta. La Procuraduría de los Derechos Humanos del Estado de Guanajuato aportó la siguiente opinión: En fecha 10 de junio de 2011, se modificó el artículo 102 apartado B de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que regula el sistema de protección no jurisdiccional de los derechos humanos, que a la letra dispone: El Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos. Los organismos a que se refiere el párrafo anterior, formularán recomendaciones públicas, no vinculatorias, denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. Todo servidor público está obligado a responder las recomendaciones que les presenten estos organismos. Cuando las recomendaciones emitidas no sean aceptadas o cumplidas por las autoridades o servidores públicos, éstos deberán fundar, motivar y hacer pública su negativa; además, la Cámara de Senadores o en sus recesos la Comisión Permanente, o las legislaturas de las entidades federativas, según corresponda, podrán llamar, a solicitud de estos organismos, a las autoridades o servidores públicos responsables para que comparezcan ante dichos órganos legislativos, a efecto de que expliquen el motivo de su negativa. En consonancia con lo anterior, la Constitución Política para el Estado de Guanajuato, en su numeral 4, quinto párrafo señala lo siguiente: El organismo estatal de protección de los Derechos Humanos, formulará recomendaciones públicas, no vinculatorias, denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. Todo servidor público está obligado a responder, por escrito, las recomendaciones que le presente este organismo. Por lo anteriormente expuesto, y sin soslayar la intención de hacer vinculantes las resoluciones de recomendación emitidas por la PRODHEG a la Fiscalía General del Estado y a las autoridades de seguridad pública municipal y estatal, la propuesta planteada se considera que contraviene lo señalado expresamente en el artículo 102, apartado B de la Carta Fundamental y lo establecido en el artículo 4° de la Constitución local. En el mismo sentido, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que las comisiones de derechos humanos constituyen un medio eficaz de protección jurídica de los derechos humanos que no sustituye -ni es su finalidad sustituir- a los recursos de naturaleza judicial, sino que los apoya y complementa con celeridad y de manera preventiva . La Fiscalía General del Estado de Guanajuato expresó lo siguiente: Derivado del estudio de la justificación de la Iniciativa, misma que centra su argumento en señalar que «ante la violación acreditada en las correspondientes investigaciones que hacen las instancias como la Procuraduría de los Derechos Humanos del Estado de Guanajuato, el mecanismo protector, tenga la potestad de hacer obligatoria su determinación, conocida como recomendaciones. […] se considera oportuno y necesario proponer que las recomendaciones emitidas por dicha Procuraduría, tengan el carácter de vinculantes, para la Fiscalía General del Estado y las instituciones municipales y estatal de seguridad pública, en aras de hacer vigentes los derechos humanos de acceso a la justicia y la integridad física, principalmente» (sic), con independencia de diversas consideraciones exegéticas y jurídicas que resultarían aplicables dada la naturaleza y alcance de lo pretendido, es de comentar lo siguiente: Atendiendo al contenido de la Carta Magna, y sustancialmente a nuestra inclusión como Entidad Federativa en un sistema federado, en el cual nuestras actuaciones se someten a lo establecido en la misma, en la asignatura que nos ocupa, se debe atender fundamentalmente a dicha Constitución Política Federal, en su artículo 102, Apartado B que establece que el Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, crearán organismos de protección de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidores públicos, puntualizando que sus recomendaciones públicas, no serán vinculatorias. Así pues, el señalado Apartado B del numeral 102 de la CPEUM, es a su vez la base para la inclusión en el artículo 4 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato (CPEG), del texto relativo a que en nuestra entidad se contará con un organismo de protección de los derechos humanos que formulará recomendaciones que no serán vinculatorias, como a continuación a la letra dice: «Artículo 4. La ley establecerá sistemas de impugnación y medios de defensa de los derechos de los particulares frente a los actos de las autoridades. La ley determinará la organización, funcionamiento, competencia y procedimientos de un organismo estatal de protección de los derechos humanos, dotado de plena autonomía, que conocerá de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público de carácter estatal o municipal que violen estos derechos, formulará acuerdos o recomendaciones públicas, no vinculatorias, denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. Este organismo no será competente para conocer de quejas que se originen con motivo de acuerdos o decisiones de instancias electorales, ni tratándose de resoluciones de naturaleza jurisdiccional; pero podrá conocer de asuntos de orden administrativo de los órganos de impartición de justicia que transgredan derechos humanos. El organismo estatal de protección de los Derechos Humanos, formulará recomendaciones públicas, no vinculatorias, denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. Todo servidor público está obligado a responder, por escrito, las recomendaciones que le presente este organismo. …» (Lo destacado no es de origen). Bajo tal tesitura, con base en ambos textos constitucionales, y toda vez que la Iniciativa que nos ocupa no debe entenderse/analizarse de manera aislada e independiente de nuestro sistema constitucional (federal y local), el introducir las adecuaciones que se busca al artículo 8 de la Ley para la Protección de los Derechos Humanos en el Estado de Guanajuato, sería contrario a tales fundamentos y mandamientos constitucionales, por lo que no solo sería improcedente, sino inconstitucional. Por tales motivos, se estima que la Iniciativa propuesta sería inviable. Finalmente, el Instituto de Investigaciones Legislativas, en el estudio remitido concluyó que: e) Conclusiones Como se ha planteado en el desarrollo de esta opinión y concurrente a lo expresado por el iniciante en su exposición de motivos, al referirse a uno de los puntos de amplio debate sobre esta cuestión, que tiene en realidad como eje fundamental, la voluntad política de cada Estado, para llevar las recomendaciones emitidas por las instancias gubernamentales, al nivel de hacerlas vinculantes, para el debido acatamiento de las recomendaciones de la Procuraduría de los Derechos Humanos, pronunciadas especialmente para la Fiscalía General del estado y las autoridades de Seguridad Publica municipal y estatal, coincidimos con el encomiable propósito de incluir el término vinculante en la fracción VI del artículo 8 de la Ley para la Protección de los Derechos Humanos, sin embargo apreciamos, que la simple inserción de la palabra vinculante no permitirá dar mayor vigencia real a los derechos humanos, como se insinúa en el rubro del impacto social, en razón a que el orden jurídico como un todo, y en consecuencia sus normas, se consideran validas si son, en todos los ámbitos, obedecidas y aplicadas, es decir, la eficacia en el derecho es condición de obligatoriedad, no tendría sentido hacer leyes que no obliguen, como normas sin validez, luego entonces, la eficacia del Derecho alude al cumplimiento de la norma, es decir, que en efecto se sigue, obedece y aplica. En otras palabras, que lo prescrito por la norma jurídica se puede constatar en la realidad de los hechos, sin necesidad de atribuirle expresamente, la cualidad de vinculante, su omisión no significa, inactividad de la autoridad para intervenir, atender y promover el cumplimiento de la ley, para cualquiera de los sujetos obligados por la Recomendación y ofrecer a la ciudadanía la seguridad jurídica, que parte del principio de certeza en cuanto a la aplicación de las disposiciones constitucionales como legales que, a un tiempo definen la forma en que las autoridades del Estado han de actuar y que la diligencia que se haga del orden jurídico a los gobernados será eficaz, con la garantía, de que su persona, familia, posesiones o derechos serán respetados por la autoridad, o en su caso deberán ajustarse a los procedimientos establecidos por los ordenamientos jurídicos. (Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2004) Por otra parte, el precepto normativo que se busca reformar, también señala como característica esencial, el apego a los principios generales del derecho, donde hay la misma razón, se aplica la misma disposición, todos, autoridades y ciudadanos deben ser idénticos ante la ley y ésta debe aplicarse para todos por igual, ninguna institución gubernamental, es más o menos que otra, y por tanto atribuirle a la procuraduría esta propuesta “potestativa” de vinculante a sus decisiones, se transformaría en un organismo jurisdiccional y por ende en un tribunal, contrario al motivo de su fundación y las complicaciones que ello motivaría. En complemento a lo explicado, es oportuno reiterar, que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, conoce de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos equivalentes de los estados. Sin dejar de reconocer la valía de la iniciativa, consideramos no viable la reforma que se plantea a la Ley para la Protección de los Derechos Humanos en el estado. CONSIDERACIONES DE LA COMISIÓN. Nuestra ley orgánica otorga a las comisiones legislativas -en el artículo 89, fracción V-, la atribución de dictaminar, atender o resolver las iniciativas de Ley o decreto, acuerdos, proposiciones y asuntos que les hayan sido turnados. Esta comisión legislativa tiene competencia para el conocimiento y dictamen de los asuntos que se refieran a las iniciativas de ley o modificaciones, relacionadas con legislación en materia de derechos humanos y atención a grupos vulnerables (artículo 106 -fracción I- de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato). Con este fundamento, para estudio y dictamen, se turnó la iniciativa que nos ocupa. Respecto de la materia de la iniciativa que se dictamina, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en el artículo 102 apartado B, párrafos primero y segundo, lo siguiente: El Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos Los organismos a que se refiere el párrafo anterior, formularán recomendaciones públicas, no vinculatorias, denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. Todo servidor público está obligado a responder las recomendaciones que les presenten estos organismos. Cuando las recomendaciones emitidas no sean aceptadas o cumplidas por las autoridades o servidores públicos, éstos deberán fundar, motivar y hacer pública su negativa; además, la Cámara de Senadores o en sus recesos la Comisión Permanente, o las legislaturas de las entidades federativas, según corresponda, podrán llamar, a solicitud de estos organismos, a las autoridades o servidores públicos responsables para que comparezcan ante dichos órganos legislativos, a efecto de que expliquen el motivo de su negativa. En consonancia con este imperativo, nuestra Constitución Política dispone en su artículo 4, párrafo segundo, que: La ley determinará la organización, funcionamiento, competencia y procedimientos de un organismo estatal de protección de los derechos humanos, dotado de plena autonomía, que conocerá de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público de carácter estatal o municipal que violen estos derechos, formulará acuerdos o recomendaciones públicas, no vinculatorias, denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. Como podemos advertir, tanto la Constitución general como la del Estado, disponen que los organismos de protección de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano emitirán recomendaciones públicas no vinculatorias. Por lo que la propuesta normativa que plantea el diputado iniciante contraviene el marco constitucional y la propia naturaleza de este órgano autónomo. Lo anterior sin mencionar que, incorporar la palabra vinculante, no dará una vigencia real de los derechos humanos, como se refiere en el impacto social de la iniciativa. También coincidimos en que la ley no puede ser particular, debe tener un espectro de generalidad conforme a sus principios fundamentales. Reiteramos, de aceptarse la propuesta de incorporar en la ley que, tratándose de las recomendaciones públicas a la Fiscalía General del Estado y a las autoridades de seguridad pública municipal y estatal, estas serán vinculatorias, se estaría transgrediendo el mandato constitucional contenido en los artículos 102 apartado B, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 4, párrafo segundo, de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato. Finalmente, no debemos perder de vista la verdadera naturaleza de la figura del Ombudsman, creado como un organismo protector de derechos humanos adscrito a un sistema no jurisdiccional. Por lo que todas sus recomendaciones no son vinculantes, sino que tienen una fuerza moral. En mérito de lo expuesto, sometemos a consideración de la Asamblea, la aprobación del siguiente: A C U E R D O Único. No resulta procedente la iniciativa formulada por el diputado Ernesto Alejandro Prieto Gallardo integrante del Grupo Parlamentario del Partido MORENA, a efecto de reformar la fracción VI del artículo 8o. de la Ley para la Protección de los Derechos Humanos en el Estado de Guanajuato. En consecuencia, se ordena el archivo definitivo de la iniciativa. Guanajuato, Gto., 27 de enero de 2023 La Comisión de Derechos Humanos y Atención a Grupos Vulnerables Diputado David Martínez Mendizábal Diputada Janet Melanie Murillo Chávez Diputado Gustavo Adolfo Alfaro Reyes Diputada Briseida Anabel Magdaleno González Diputada Katya Cristina Soto Escamilla ESTA HOJA DE FIRMAS CORRESPONDE AL DICTAMEN QUE LA COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS Y ATENCIÓN A GRUPOS VULNERABLES PRESENTA AL PLENO DEL CONGRESO, DE LA INICIATIVA FORMULADA POR EL DIPUTADO ERNESTO ALEJANDRO PRIETO GALLARDO INTEGRANTE DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PARTIDO MORENA, A EFECTO DE REFORMAR LA FRACCIÓN VI DEL ARTÍCULO 8o. DE LA LEY PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN EL ESTADO DE GUANAJUATO.