C. PRESIDENTA DEL CONGRESO DEL ESTADO P R E S E N T E. A esta Comisión de Hacienda y Fiscalización le fue turnada para efecto de estudio y dictamen, la iniciativa formulada por diputadas y diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido MORENA a efecto de reformar el primer párrafo del artículo 62 y adicionar un cuarto párrafo al artículo 61 ter 1 de la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato; y derogar la fracción IX del artículo 7 de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato. Con fundamento en los artículos 89, fracción V; 112, fracción XV; y 171 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato, analizamos la iniciativa referida, presentando a la consideración de la Asamblea el siguiente: D i c t a m e n I. Proceso legislativo. I.1. En sesión ordinaria celebrada el 24 de febrero de 2022 se presentó la iniciativa formulada por diputadas diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido MORENA a efecto de reformar el primer párrafo del artículo 62 y adicionar un cuarto párrafo al artículo 61 ter 1 de la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato; y derogar la fracción IX del artículo 7 de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato. La presidencia del Congreso turnó la referida iniciativa a la Comisión de Hacienda y Fiscalización para su estudio y dictamen, misma que la radicó el 1 de marzo de 2022. I.2. En la reunión de la Comisión de Hacienda y Fiscalización que tuvo verificativo el 19 de abril de 2022 se aprobó como metodología para el análisis y dictaminación de la iniciativa, que la misma se remitiera a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, a la Coordinación General Jurídica de Gobierno del Estado y a la Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas del Congreso del Estado, quienes contaron con un plazo de 10 días hábiles, para remitir los comentarios y observaciones que estimaran pertinentes. Se estableció además un link en la página web del Congreso del Estado, para consulta y participación ciudadana por un término de 10 días hábiles. Al respecto, se recibió la opinión de la Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas del Congreso del Estado; así como la opinión consolidada de la Coordinación General Jurídica de Gobierno del Estado con la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración. Se elaboró un documento con formato de comparativo, mismo que se circuló a quienes integran esta Comisión. El 8 de junio de 2022 se llevó a cabo una mesa de trabajo, en la que participamos las diputadas Alma Edwviges Alcaraz Hernández y Ruth Noemí Tiscareño Agoitia y el diputado Víctor Manuel Zanella Huerta, integrantes de esta Comisión, así como la diputada Martha Edith Moreno Valencia, asesores de los grupos parlamentarios representados en la Comisión, funcionarios de la Coordinación General Jurídica, de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración y de la Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas del Congreso del Estado y la secretaría técnica, en la que analizamos la iniciativa. 1.3. La presidencia instruyó a la secretaría técnica la elaboración del proyecto de dictamen en sentido negativo, conforme lo dispuesto en los artículos 94, fracción VII y 272 fracción VIII inciso e de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, dicho proyecto fue materia de revisión por las diputadas y los diputados integrantes de esta Comisión Dictaminadora. II. Consideraciones de las diputadas y los diputados iniciantes. En la exposición de motivos de la iniciativa materia del presente dictamen, se refiere: En el Poder Legislativo se cristaliza la voluntad popular mediante la representación política. Por esto, todas las constituciones que surgieron al calor de movimientos populares igualitaristas asignaron a los Congresos una amplia atribución de vigilancia sobre la cosa pública, incluyendo el patrimonio y presupuesto públicos. En nuestro país, como parte de esa atribución, desde su origen la Constitución asignó al Poder Legislativo la facultad de aprobar anualmente el presupuesto de egresos federal, exclusiva y específicamente a la Cámara de Diputados. Por su parte, en el ámbito subnacional esta facultad se traslada también exclusivamente a las Legislaturas locales , de las que nuestra entidad no es la excepción. Este diseño institucional de control político sobre la asignación de los recursos públicos busca filtrar las decisiones del gasto por el tamiz de la democracia, así como limitar la discrecionalidad en materia por parte de quien ejerza dichos recursos. Sin embargo, como toda creación humana, este diseño institucional es susceptible de complementarse, actualizarse o corregirse de acuerdo con los retos y demandas sociales que nos exija la propia democracia. En este sentido, desde Morena hemos luchado por reducir los márgenes de discrecionalidad sobre las asignaciones del presupuesto público en todos los poderes y niveles de gobierno, consiguiendo avances institucionales como la prohibición constitucional de partidas secretas en el presupuesto de egresos de la federación. Sin embargo, en el estado de Guanajuato la situación ha sido más compleja, pues luego de 30 años ininterrumpidos de gobiernos emanados del mismo partido político, la capacidad de mejora continua de los mecanismos de control político sobre los recursos públicos ha ido decayendo. Así, existen múltiples ámbitos del gasto que requieren una revisión exhaustiva para la reducción de los márgenes de discrecionalidad que escapan al control democrático encargado a este Congreso. Uno de estos ámbitos son los gastos realizados por concepto de comunicación social y publicidad. Durante los últimos años, el Gobierno del Estado de Guanajuato ha sobrepasado los gastos en comunicación social aprobados en el presupuesto de egresos del estado para los ejercicios fiscales respectivos. Año con año, el gasto en comunicación social del gobierno estatal tiende a tener ampliaciones presupuestales que incrementan, hasta en 277%, el monto aprobado para dicho rubro por el Poder Legislativo en la Ley del Presupuesto General de Egresos, sin que exista una deliberación y aprobación por parte de la ciudadanía o sus representantes. Presupuesto de servicios de comunicación social y publicidad Ejercicio Aprobado Modificado Incremento 2017 $174,336,818.56 $400,724,166.82 130% 2018 $166,202,335.65 $350,234,476.64 111% 2019 $165,667,539.22 $415,390,673.29 151% 2020 $203,549,013.38 $507,272,597.46 149% 2021 $136,984,057.59 $516,947,995.00 277% Fuente: elaboración propia con base en datos de la Cuenta Pública estatal. De igual manera, de 2017 a 2021, los gobiernos de Acción Nacional han ejercido $2,016,372,453.26 en el concepto de servicios de comunicación social y publicidad; esto es, más de 1 millón de pesos diarios . Lo anterior empeora si se observa únicamente el ejercicio 2021, cuando el gasto ascendió a $486,389,045.00, lo cual supone un gasto de $1,332,572.73 por día. Estas ampliaciones reflejan un grado de discrecionalidad intolerable para cualquier democracia, toda vez que se vulneran los mecanismos institucionales de control político sobre el ejercicio de los recursos públicos y, con ello, la posibilidad de discutir pública y democráticamente el destino que deben tener dichos recursos. Quienes suscribimos la presente iniciativa consideramos que, como representantes populares, no debemos renunciar a nuestra responsabilidad de control político sobre la hacienda pública, en este caso particular sobre los gastos en propaganda realizados con presupuesto público. En este sentido, con la finalidad de reducir los márgenes de discrecionalidad sobre el gasto en comunicación social y publicidad proponemos modificar la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato con la finalidad de eliminar la discrecionalidad de ampliar los gastos en este concepto. Hoy en día, las disposiciones sobre programación, presupuestación, ejercicio y evaluación del gasto público vigentes en la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos le han permitido al Gobierno del Estado hacer ampliaciones de este tipo. Por esto, quienes suscribimos esta iniciativa creemos pertinente añadir la exclusión de los gastos en servicios de comunicación social y publicidad a la posibilidad de hacer ampliaciones o traspasos sin consultarlo al Congreso. Lo anterior en el entendido de que ampliaciones de dicha magnitud suponen, en los hechos, una modificación al Presupuesto de Egresos del Estado que no pasa por el filtro democrático de la deliberación y aprobación por parte de este Poder Legislativo. Adicionalmente, proponemos modificar la Ley de Contrataciones Públicas de nuestra entidad, misma que tiene como objeto regular, controlar y vigilar los actos y contratos llevados a cabo y celebrados por las autoridades del ámbito estatal en materia de prestación de servicios, entre otras. Actualmente, el artículo 7 de la Ley de Contrataciones excluye de su aplicación a los servicios de comunicación y publicidad, así como gastos ceremoniales, de representación, congresos y exposiciones, exclusión que no existe en otras entidades como CDMX o Puebla. De ser aprobada, la presente iniciativa tendría los siguientes impactos: I. Jurídico: Se reforman los artículos 61 ter 1 y 62 de la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato; se deroga la fracción IX del artículo 7 de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato, recorriéndose en su orden las fracciones subsecuentes. II. Administrativo: La presente iniciativa no incluye impactos administrativos. III. Presupuestal: La presente iniciativa no incluye impactos presupuestales. IV. Social: Con la presente iniciativa se contribuye a reducir los márgenes de discrecionalidad en el ejercicio del presupuesto, con lo cual se abona a fortalecer la democracia y la gobernanza presupuestal. III. Consideraciones de la Comisión Dictaminadora Como podemos observar del contenido de la iniciativa materia del presente dictamen su objetivo en términos generales es que todas las ampliaciones líquidas y traspasos presupuestales del Poder Ejecutivo del Estado destinados a gastos de comunicación social y publicidad se autoricen por el Poder Legislativo; y eliminar la excepción que establece la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato respecto a los servicios de comunicación y publicidad, así como los relacionados a gastos de ceremonial, de orden social, cultural y de representación, congresos, convenciones y exposiciones. Un principio rector del Presupuesto es el de especialidad, que, de acuerdo a Sergio Francisco de la Garza, citando a Gabino Fraga, consiste en que «…las autorizaciones presupuestales no deben darse por partidas globales, sino detallando para cada caso el monto autorizado» , esto es, que los recursos sean aplicados conforme al texto de las partidas señaladas en el mismo. La práctica presupuestaria ha llevado a una interpretación flexible de este principio, considerando adecuado recurrir a las transferencias entre distintas partidas, siempre y cuando se atengan a normas de procedimiento que garanticen un mínimo de racionalidad y de cumplimiento de mandato parlamentario contenido en el presupuesto . Dicho principio se encuentra previsto en nuestra legislación local, en el artículo 57 de la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que establece: Artículo 57. Ningún gasto podrá efectuarse sin que exista partida expresa del presupuesto de egresos que lo autorice se determine por ley posterior o se realice con cargo a ingresos excedentes. Para que proceda una erogación y ésta sea lícita, deberá sujetarse al texto y suficiencia de la partida. Tampoco podrán utilizarse las partidas para cubrir necesidades distintas a aquéllas que comprenden su definición, salvo lo dispuesto en el artículo 149 de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios. Por su parte, la fracción I del artículo 3 de la referida Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos establece: Adecuaciones presupuestarias: Las modificaciones a las estructuras funcional programática, administrativa y económica, a los calendarios de presupuesto y las ampliaciones y reducciones al presupuesto de egresos o a los flujos de efectivo correspondientes; Dentro de dicho concepto encuadran las ampliaciones líquidas. De igual forma, la fracción LXIII del citado artículo 3 define la figura de traspaso en los siguientes términos: LXIII. Traspaso: Los movimientos que consisten en trasladar el importe total o parcial de la asignación de una clave presupuestaria a otra, previa autorización de la autoridad facultada de conformidad con las leyes y reglamentos en la materia; En tal sentido la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato en sus artículos 61 ter, 61 ter 1, 62 y 63 de la citada ley regulan las figuras de ampliaciones líquidas y los traspasos presupuestales, las cuales en ambos casos podrán realizarse siempre y cuando no superen el 6.5% en el primer caso de los ingresos proyectados; y en el segundo, cuando en su conjunto no rebasen un monto equivalente al referido porcentaje de los presupuestos anuales de quien los otorga y de quien los recibe, respectivamente. En caso de superar dicho porcentaje se requeriría autorización del Poder Legislativo para poder realizarlos. Como podemos observar, el principio de especialidad del presupuesto tiene excepciones regladas, como lo es el traspaso, acotado por la propia ley a movimientos de recursos públicos presupuestales para satisfacer necesidades propias de la función pública, supeditado a la autorización expresa de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración y al tope porcentual fijado del 6.5%, los cuales además existe la obligación de ser informados al Poder Legislativo en la cuenta pública. Es así que, el traspaso presupuestal cumple con los principios de legalidad al estar previsto en la ley; y orientación de gasto público, al destinarse a actividades propias de la función pública. Para su realización se requiere autorización expresa del órgano hacendario estatal -Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración-; y está limitado al 6.5% de los montos presupuestarios de las dependencias y entidades -no del total del presupuesto anual aprobado-. En el caso de las ampliaciones líquidas, de conformidad con el artículo 61 ter, estas solamente podrán realizarse en casos debidamente justificados y previa autorización Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, siempre y cuando, se garantice el cumplimiento de los objetivos de los programas a cargo de los sujetos de la ley. El citado artículo previene que dichas adecuaciones presupuestarias que impliquen recursos de origen estatal deben ser mínimas, privilegiando la eficacia y la eficiencia en el ejercicio del gasto público. Por otra parte, podemos desprender del contenido de los artículos 15, fracción I de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios y 67, fracción I de la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato, identifican los gastos de comunicación social como no prioritarios y sobre los cuales en caso de disminución de ingresos se deben realizar ajustes de reducción, y aun cuando la realización de estos gastos no se realicen bajo las disposiciones que marca la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato, no implica que no estén regulados o no deban transparentarse, ya que como ya se apuntó anteriormente, se informan en la cuenta pública. Asimismo, la pretensión contenida en la iniciativa materia del presente dictamen es que el Congreso autorice todos los traspasos y ampliaciones líquidas destinados a gastos de comunicación social y publicidad sin importar el porcentaje que representen del presupuesto, lo cual implicaría someter al proceso legislativo el otorgamiento de la autorización correspondiente, no resultando operativo y contraviniendo la propia naturaleza del artículo 62 de la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato que se pretende reformar, ya que las ampliaciones líquidas y los traspasos presupuestales son realizados una vez que se analizan las distintas circunstancias que representa el hacer o no la adecuación, aunado a que- el hacerlos no vulnera la trasparencia-. De igual forma, debemos considerar que en el transcurso del año, el ejercicio fiscal se encuentra en una dinámica de administración y operación constante, por lo que los datos que se consideran para tomar este tipo de determinaciones, corresponden a la realidad presupuestal que prevalece que en el momento que se realiza, razón por la cual el uso de esta facultad no es arbitrario o irresponsable, siendo de importancia también dar a conocer los alcances que hace el gobierno en los distintos programas públicos que ejecuta, aunado a que la excepción que marca la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato está considerada con el objeto de facilitar los procesos que se requieren para realizar este tipo de gastos, sin que exima la obligación de su trasparencia o de responsabilidades a los servidores públicos. De igual forma, el que dichos gastos se excluyan de la regulación de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato no implica que puedan llevarse a cabo de manera arbitraria, pues el propio artículo 7 de dicha ley, consigna en su apartado final que dichos actos y contratos se llevarán a cabo en apego a lo establecido en el primer párrafo del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para lo cual los sujetos de la ley deberán prever las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, financiamiento, calidad, oportunidad y demás circunstancias que contribuyan a preservar la hacienda pública estatal. En este sentido, el primer párrafo del artículo 134 de nuestra Carta Magna establece: Los recursos económicos de que dispongan la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados. Por lo anterior, los servicios de comunicación y publicidad, así como los relacionados a gastos de ceremonial, de orden social, cultural y de representación, congresos, convenciones y exposiciones deberán cumplir en todo momento los principios aplicables al gasto público, mismos que también serán objeto de la función de fiscalización a cargo de este poder Legislativo. Es conveniente señalar, que a nivel federal, la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria también contempla la posibilidad de realizar adecuaciones presupuestales sin que tenga que mediar autorización del Congreso de la Unión, lo cual se señala en el artículo 58 al indicar que «las adecuaciones presupuestarias se realizarán siempre que permitan un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas a cargo de las dependencias y entidades, y comprenderán: I. Modificaciones a las estructuras: a) Administrativa; b) Funcional y programática; c) Económica; y d) Geográfica II. Modificaciones a los calendarios de presupuesto, y III. Ampliaciones y reducciones líquidas al Presupuesto de Egresos o a los flujos de efectivo correspondientes…»; asimismo señala que «las adecuaciones presupuestarias internas serán autorizadas por las propias dependencias y entidades informando al respecto a la Secretaría, en los términos de lo dispuesto en el Reglamento. Cuando las adecuaciones presupuestarias representen en su conjunto o por una sola vez una variación mayor al 5 por ciento del presupuesto total del ramo de que se trate o del presupuesto de una entidad, la Secretaría deberá reportarlo en los informes trimestrales. Con base en esta información, la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública podrá emitir opinión sobre dichas adecuaciones.». Dicha facultad para el Ejecutivo Federal en realidad no se encuentra limitada por tema o por porcentaje alguno en monto, sino que sólo se establece uno de referencia para condicionar que cuando se exceda el porcentaje, debe reportarse en los informes trimestrales a efecto del posicionamiento que hará en su momento la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, sin que esta actividad sea vinculatoria para el Ejecutivo Federal. De igual forma, los gastos que se tienen actualmente considerados a nivel estatal para este rubro, fueron sujetos al proceso de análisis y dictaminación que se agotó para aprobar el paquete fiscal para el ejercicio fiscal 2022. Aunado a que este tipo de gastos están acotados por la propia ley y deben difundirse como parte de la información presupuestal y en consecuencia con el seguimiento de su aplicación como lo señala el artículo 37 de la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato y como parte de las obligaciones comunes que marca el artículo 26 fracción XXIII, de la Ley de Trasparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Guanajuato, al señalar «Los montos destinados a gastos relativos a comunicación social y publicidad oficial desglosada por tipo de medio, proveedores, número de contrato y concepto o campaña.» Cabe señalar que el presupuesto asignado en la Ley del Presupuesto General de Egresos del Estado de Guanajuato para este ejercicio fiscal 2022 en gastos de comunicación social de la administración pública estatal, de los poderes Legislativo y Judicial y de los organismos autónomos, ascienden a la cantidad de $151’231,414.24 mismos que se detallan en el Anexo 6 de dicha Ley, la cual representa el 0.16% del presupuesto total para el Estado de Guanajuato. También, es importante mencionar que los montos destinados a gastos relativos a comunicación social y publicidad oficial desglosada por tipo de medio, proveedores, número de contrato o campaña, en atención a las obligaciones comunes que marca el artículo 26 fracción XXIII de la Ley de Trasparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Guanajuato, se encuentran publicados de manera trimestral en la página oficial del Instituto de Acceso a la Información Pública para el Estado de Guanajuato , lo que permite tener un seguimiento a estos gastos. En atención a los argumentos vertidos, determinamos improcedentes las reformas, adiciones y derogación propuestas. Por lo anteriormente expuesto, y con fundamento en lo dispuesto por los artículos 171 y 204 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, quienes integramos la Comisión de Hacienda y Fiscalización, sometemos a la consideración de la Asamblea, la aprobación del siguiente: A c u e r d o Artículo Único. Se considera improcedente la iniciativa la iniciativa formulada por diputadas y diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido MORENA a efecto de reformar el primer párrafo del artículo 62 y adicionar un cuarto párrafo al artículo 61 ter 1 de la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato; y derogar la fracción IX del artículo 7 de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato. En consecuencia, se ordena su archivo definitivo. Comuníquese el presente acuerdo a la Secretaría General del Congreso del Estado para los efectos conducentes. Guanajuato, Gto., 20 de junio de 2022 La Comisión de Hacienda y Fiscalización Firma electrónica Diputado Víctor Manuel Zanella Huerta Diputada Ruth Noemí Tiscareño Agoitia Diputado Miguel Ángel Salim Alle Diputado José Alfonso Borja Pimentel Diputada Alma Edwviges Alcaraz Hernández