DIPUTADA (O) PRESIDENTA (E) DEL CONGRESO DEL ESTADO P R E S E N T E . La Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales recibimos para efectos de estudio y dictamen la iniciativa formulada por la diputada Martha Edith Moreno Valencia integrante del Grupo Parlamentario del Partido MORENA a efecto de adicionar un sexto párrafo al artículo 3 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato, recorriéndose en su orden los subsecuentes; así como adicionar la fracción VIII recorriéndose en su orden las subsecuentes, y reformar la fracción IX del artículo 128 de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato, en la parte que corresponde al primero de los ordenamientos. Analizada la iniciativa, esta Comisión Legislativa de conformidad con las atribuciones que le confieren los artículos 111 fracción I y 171 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato, formula a la Asamblea el siguiente: D I C T A M E N I. Del Proceso Legislativo En sesión del 24 de marzo de 2022 ingresó la iniciativa formulada por la diputada Martha Edith Moreno Valencia integrante del Grupo Parlamentario del Partido MORENA a efecto de adicionar un sexto párrafo al artículo 3 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato, recorriéndose en su orden los subsecuentes; así como adicionar la fracción VIII recorriéndose en su orden las subsecuentes, y reformar la fracción IX del artículo 128 de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato, en la parte que corresponde al primero de los ordenamientos, con el expediente 193A/LXV-I, turnándose por la presidencia del Congreso a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 111, fracción I de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato, para su estudio y dictamen. I.2. En reunión de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales del 29 de marzo de 2022 se radicó la iniciativa y fue aprobada la metodología de estudio y dictamen en los siguientes términos: 1. Remitir vía electrónica para opinión a los 36 diputados y diputadas que integran la Sexagésima Quinta Legislatura, a la Coordinación General Jurídica de Gobierno del Estado, a la Secretaría de Educación y a la Procuraduría de los Derechos Humanos del Estado de Guanajuato, quienes contarán con un término de 20 días hábiles, para remitir los comentarios y observaciones que estimen pertinentes. 2. Se habilitará un vínculo (link) en la página web del Congreso del Estado, a efecto de que se consulte la iniciativa y se puedan recibir observaciones a la misma. 3. Se remitirá a la Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas del Congreso para que remita un estudio de impacto presupuestal. 4. Se integrará un documento que consolidará todas las propuestas emitidas en las consultas por escrito o vía electrónica que se hayan remitido previamente a la Comisión para el análisis de la iniciativa. Dicho documento será con formato de comparativo. 5. Se celebrará una mesa de trabajo para analizar las observaciones remitidas, a través del documento comparativo. 6. Una vez lo cual, se presentará un proyecto de dictamen para que sea analizado en reunión de la Comisión. II.1. Derivado de ese ejercicio de consulta a la Coordinación General Jurídica de Gobierno del Estado, a la Secretaría de Educación y a la Procuraduría de los Derechos Humanos del Estado de Guanajuato, bajo el principio de parlamento abierto respondió la Procuraduría de los Derechos Humanos del Estado de Guanajuato. Así como, posteriormente lo hizo la Coordinación General Jurídica de Gobierno del Estado en opinión consolidada con la Secretaria de Educación de Guanajuato y la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración. De igual forma, la Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas del Congreso del Estado remitió en tiempo y forma el dictamen de impacto presupuestal de la iniciativa. La Procuraduría de los Derechos Humanos del Estado de Guanajuato manifestó que: (…) la iniciativa busca ampliar el derecho a la educación, a través del establecimiento de becas y apoyos económicos para las y los estudiantes en planteles públicos de educación básica en la Entidad. De los derechos reconocidos en la Declaración Universal de Derechos Humanos, el derecho a la educación es el único al que se le otorga una finalidad: el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales;1 así, se entiende que la educación como derecho es mucho más que la posibilidad de una persona de tener cierto nivel de instrucción, ya que es en cambio, un medio indispensable para poder ejercer otros derechos humanos. Asimismo, la educación es un derecho complejo, que se integra de varios componentes: el civil y político, que apunta al disfrute de las libertades fundamentales; el componente económico, que contribuye a la elevación de la calidad de vida; el componente social, en la medida en que su objeto incluye elementos indispensables para la vida en sociedad; y el contenido cultural, como vehículo para el desarrollo del reconocimiento de la identidad colectiva. Como cualquiera de los derechos humanos, el derecho a la educación impone obligaciones específicas a los Estados para respetarlo, protegerlo y cumplirlo; esta obligación de cumplir consiste en implementar medidas positivas que faciliten y ayuden a los particulares y a las comunidades a disfrutar del derecho a la educación, entre las que destacan la obligatoriedad y la los (sic) 3 y los 29 años de edad, no se inscribieron al ciclo escolar 2020-2021 por motivos económicos y por causas de la COVID- 19; de esos 5.2 millones, 3 millones pertenecen a educación básica, y de estos 3 millones, 1.3 millones abandonaron la escuela a causa de COVID-19 y 1.6 millones por falta de recursos económicos. El día 8 de mayo de 2020, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, una reforma al artículo 4 de la Constitución Política para los Estados Unidos Mexicanos, relativa a un sistema de becas para las y los estudiantes de todos los niveles escolares del sistema de educación pública, con prioridad a las y los pertenecientes a las familias que se encuentren en condición de pobreza, para garantizar con equidad el derecho a la educación. La Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas del Congreso del Estado manifestó en términos generales a través de su dictamen de impacto presupuestal lo siguiente: (…) del análisis de la propuesta, se advierte que todas las acciones que se realicen por la educción van encaminados a refrendar el derecho humano que representa, por lo que incorporar programas de apoyo coadyuva en su acceso, sin embargo en caso de su aprobación, su eficacia dependerá de la efectividad en la aplicación del recurso; por otra parte, en cuanto al costo que representa para el Estado al considerarlo para todos aquellos estudiantes niñas, niños y adolescentes que se encuentren inscritos en planteles educativos públicos de educación básica pertenecientes al Sistema Educativo Estatal, se considera requiere prever suficiencia presupuestal para atender la demanda que pudiese provocar, por lo que debe contar con los suficientes recursos para facilitar su operación y el acceso a esta beca estimándose un presupuesto de 5.264.25 millones de pesos, que deberá distribuirse acorde a la estrategia que el ejecutivo estatal diseñe para lograr la cobertura que establece la presente iniciativa y sobre todo deberá considerar el aprovechar las estructuras especiales que ya operan como es la del Instituto para el Desarrollo y Atención a las Juventudes del Estado de Guanajuato, considerando que este mecanismo de apoyo acorde a los transitorios, se implementará de manera progresiva comenzando por los planteles educativos que se encuentren en las Zonas de Atención Prioritaria del Estado de Guanajuato. La Coordinación General Jurídica de Gobierno del Estado en opinión consolidada con la Secretaria de Educación de Guanajuato y la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, manifestaron en general lo siguiente: (…) Se considera que no es necesario reformar la Constitución Política para el Estado de Guanajuato y la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato en los términos propuestos en la iniciativa, toda vez que tanto este último ordenamiento, como la Ley General de Educación, contemplan el otorgamiento de becas y apoyos, conforme a la disponibilidad presupuestal, para educandos que lo requieran por su situación socioeconómica. Además, porque no se cuenta con la información necesaria para realizar un estudio y análisis completo de la propuesta ni para conocer con certeza y objetividad las consecuencias y efectos de su eventual aprobación; y tomando en consideración el impacto presupuestal que tendría conforme a la estimación que elaboró la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración. II.2. Se celebró una mesa de trabajo en la modalidad híbrida el día 17 de agosto de 2022, estando presentes las diputadas Susana Bermúdez Cano, y el diputado Gerardo Fernández González integrantes de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, servidores públicos de la Coordinación General Jurídica de Gobierno del Estado y de la Procuraduría de los Derechos Humanos del Estado de Guanajuato, así como asesores de los grupos parlamentarios de los partidos Acción Nacional, MORENA, Revolucionario Institucional, y Verde Ecologista de México, y la secretaria técnica de la comisión legislativa, donde se realizó el análisis constitucional y técnico de la propuesta. II.3. La presidencia de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales instruyó a la Secretaría Técnica para que elaborara el proyecto de dictamen en sentido negativo, conforme a lo dispuesto en los artículos 94, fracción VII y 272, fracción VIII inciso e de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, y atendiendo a lo manifestado en la mesa de trabajo, mismo que fue materia de revisión por los diputados y las diputadas integrantes de esta comisión dictaminadora. III. Contenido de la iniciativa y consideraciones generales de las y los dictaminadores sobre los objetivos perseguidos con la propuesta de reforma al artículo 3 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato sobre becas universales El objeto de la iniciativa radica en reformar el artículo 3 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato a fin de otorgar becas universales. La iniciante expresó en su exposición de motivos lo siguiente: «[...] La educación es un derecho humano que permite el desarrollo pleno de las personas, les otorga autonomía y asegura la igualdad de oportunidades en el goce de otros derechos fundamentales y en el acceso equitativo a otros bienes sociales; se encuentra reconocido en el artículo 3° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en donde se estipula que la educación deberá ser universal, inclusiva, pública, gratuita y laica. Asimismo, la educación es una herramienta para poder mejorar las condiciones de vida de las personas y, por esto, forma parte de uno de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030 de la Organización de las Naciones Unidas. Este reconocimiento público del valor de la educación, desde el ámbito federal, se ha traducido en importantes esfuerzos para garantizar el derecho humano a la educación. Ejemplos de esto son la reforma constitucional de 2019 que reconoció el derecho a la educación inclusiva hasta el nivel superior, y el enfoque de derechos humanos y respeto irrestricto a la dignidad humana como base de la propia educación. Asimismo, pueden recordarse esfuerzos como las Universidades para el Bienestar Benito Juárez que, tan sólo en el estado de Guanajuato, cuenta con presencia en San Diego de la Unión, Cuerámaro y San José Iturbide, en donde se están formando anualmente más de 700 profesionistas de la medicina, ingeniería y veterinaria; de igual forma, se han implementado programas como la escuela es nuestra, o las becas de jóvenes escribiendo el futuro, así como diferentes becas para madres solteras y para educación básica y media superior. Lamentablemente, estos esfuerzos por sí solos son insuficientes para garantizar el derecho humano a la educación. Actualmente, siguen existiendo muchas áreas de oportunidad para implementar las garantías que lo hagan efectivo. Debemos señalar que la ineficaz garantía de este derecho vulnera de forma desproporcionada a quienes menos tienen. Por esto, algunos gobiernos subnacionales se han sumado a estos esfuerzos para complementar las intervenciones públicas de la federación. El ejemplo más claro es el gobierno de la Ciudad de México, que ha implementado becas universales en todos sus planteles de escuelas públicas de nivel básico. De acuerdo con el Consejo de Evaluación del Desarrollo Social de la Ciudad de México (Evalúa CDMX), el cambio de gobierno federal dado en 2018 supuso una reestructuración de la política social en el campo educativo también a nivel subnacional, con lo cual se modificaron programas que establecían criterios meritocráticos para acceder a becas y otros beneficios, sustituyéndolos por programas universales como la beca de educación básica. Los resultados de este cambio son sumamente positivos, de tal forma que el propio Evalúa CDMX señala lo siguiente: Una de las virtudes del programa es que resulta muy efectivo para llegar a la población con menores recursos […] al beneficiar a los estudiantes matriculados en escuelas públicas, se logra un efecto que claramente favorece a los deciles más pobres y a los sectores más vulnerables de la sociedad. […] La posibilidad de que el programa sea tan efectivo se relaciona con el hecho de que los hogares en los deciles más pobres suelen tener un número promedio mayor de menores en edad de estudiar y que asisten a escuelas públicas. Por otra parte, en lo que corresponde al estado de Guanajuato, la problemática educativa es grave. En 2020, el 93% de las niñas y niños de 6 a 14 años de edad en nuestra entidad asistieron a la escuela, sin embargo, esta cifra está un punto porcentual por debajo de la media nacional. En el mismo sentido, el propio Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) encontró que, en 2020, el rezago educativo era de 23.2%, en un momento en que la media nacional se encontraba 4.2 puntos porcentuales por debajo de esta cifra. Esto postpone de forma grave el derecho a la educación para varios sectores de la población que ya se encuentran en posición de desventaja, profundizando así la brecha de desigualdad. De igual modo, en la entidad 5 de cada 100 personas de 15 años y más, no saben leer ni escribir, por lo cual carecen de herramientas indispensables para enfrentarse a la vida diaria, limitando con ello la posibilidad de prepararse y tener la posibilidad de salir de su posición de desventaja. Lo anterior se ha agravado con la pandemia, cuyos efectos residuales siguen y seguirán afectando la garantía del derecho humano a la educación. Así, con el regreso a clases presenciales del 30 de agosto pasado, la propia Secretaría de Educación de Guanajuato (SEG) señaló registrar una deserción escolar de más de 80 mil alumnos, de los cuales aproximadamente 7 mil 600 son de educación básica. Esto, a su vez, explica la caída de 7% en matrícula preescolar y 6.9% en la matrícula de educación media superior en Guanajuato, identificada por México Evalúa. De igual forma, la misma organización de la sociedad civil encontró problemas de aprendizaje en tanto que 6 de cada 10 alumnos se ubicaban en el nivel de logro educativo más bajo en matemáticas, así como 3 de cada 10 en la asignatura de comunicación. Lamentablemente, en nuestra entidad las estrategias de políticas y programas educativos consideran de forma residual los apoyos económicos, mediante becas focalizadas y/o condicionadas al desempeño académico. El problema de dichas estrategias es que, al orientarlas hacia el reforzamiento en los méritos y competencias profesionales, favorece el imaginario individualista y competitivo; además, la focalización y condicionamiento de los apoyos suponen un diseño que incrementa los costos de operación de los programas, sin establecer como objetivos la universalidad de la educación, ni garantizar el acceso a derechos. En este sentido, la presente iniciativa considera otorgar un apoyo económico universal con el objetivo de brindar las herramientas necesarias para que más niñas, niños y adolescentes (NNA) del nivel básico acudan a la escuela, eleve el nivel académico y el porcentaje de escolarizados. Este apoyo económico de tipo beca, será universal y no selectiva, pues pretende ser un apoyo directo en el ingreso de las familias guanajuatenses y sus hogares, que beneficiaria en la mejora de su economía impulsando a su vez el aprovechamiento escolar. (…) Por lo anterior, con esta iniciativa se busca contribuir a la garantía del derecho a la educación mediante la creación de Becas Universales para las y los estudiantes de educación básica inscritos en los planteles educativos del sector público. De acuerdo con datos del Sistema Integral de Información Educativa de la SEG, para el ciclo 2020-2021, en los planteles educativos públicos de educación básica se contaba con una matrícula de 1.13 millones de estudiantes: (tabla) Si bien es cierto que el impacto presupuestal no es menor, lo cierto es que puede ser financiado mediante distintas fuentes. En primer lugar, para el cierre de 2021 el subejercicio del gobierno general estatal ascendió a más de 6 mil millones de pesos, situación que se replica año con año y que, sin duda, nos habla de la posibilidad de reorientar los presupuestos hacia la efectiva erogación de los mismos para garantizar el derecho humano a la educación. En segundo término, existe la posibilidad de etiquetar total o parcialmente el Impuesto Sobre Nóminas que, para este ejercicio 2022, proyecta recaudar más de 5 mil millones de pesos, de tal forma que, en vez de financiar Fideicomisos opacos como el FIDESSEG o consejos consultivos discrecionales para ejercer ese presupuesto, se utilice de forma directa para contribuir a garantizar el derecho humano a la educación. Como tercera opción, existe la posibilidad de establecer planes de austeridad republicana que, afectando sólo los privilegios de los altos funcionarios, permitan abonar a financiar esta beca. Estas opciones no son las únicas viables, y son mutuamente complementarias, por lo cual consideramos que en Guanajuato se cuenta con presupuesto suficiente para garantizar el presupuesto requerido para otorgar una beca universal. Adicionalmente, la presente iniciativa contempla dos mecanismos útiles para garantizar la viabilidad de este derecho que se propone reconocer constitucionalmente: Primero, se contempla una cobertura progresiva de dicha beca, por lo cual se propone comenzar la implementación en los planteles educativos públicos que se encuentren en Zonas de Atención Prioritarias definidas por los criterios de CONEVAL. Segundo, se propone que las autoridades encargadas de las becas busquen hacer sinergias y acciones de complementariedad con los programas federales y municipales afines al cumplimiento del derecho a la beca universal. Con todo lo anterior, será posible materializar el derecho a una beca universal que diferentes ámbitos y niveles de gobierno ya están esforzándose por garantizar. De acuerdo con el artículo 209 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato, manifestamos que la iniciativa que aquí presentamos tendrá, de ser aprobada, los siguientes impactos: I. Impacto jurídico: Se reforman el artículo 3 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato y el artículo 128 de la Ley de Educación del Estado de Guanajuato. II. Impacto administrativo: La presente iniciativa no contempla impactos administrativos directos. III. Impacto presupuestario: La presente iniciativa supone un impacto presupuestario que deberá contemplarse a partir del Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal de 2023. IV. Impacto social: Se fortalece el marco jurídico que garantiza el derecho humano a la educación básica, mediante el apoyo económico universal otorgado en becas para impactar positivamente en la construcción de un bienestar universal.» Las diputadas y los diputados de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de esta Sexagésima Quinta Legislatura, consideramos importante referir del análisis general de la iniciativa los argumentos de carácter técnico jurídicos con respecto al tema que se pretende reformar con modificación al artículo 3 de la Constitución Política Local, siendo el establecimiento de becas universales como parte del derecho humano a la educación. III.1. Análisis de la propuesta de reforma al artículo 3 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato sobre las becas universales Como dictaminadores manifestamos los alcances e impactos en esta iniciativa para exponer la argumentación de esta Comisión legislativa una vez realizado en análisis técnico jurídico. Referir que la iniciante pretende incluir las becas universales para garantizar el derecho humano a la educación en Guanajuato. Con esta premisa queremos dejar claro que el sistema jurídico de todo estado democrático debe velar por el respeto, protección y salvaguarda de los derechos fundamentales, siempre con éste, crear y lograr el correcto funcionamiento y desarrollo de las instituciones que para tales fines han sido creadas para así mejorar en el ámbito que corresponde la calidad de vida de los guanajuatenses. Por ello se debe analizar en el contexto integral del ordenamiento jurídico, para deducir si el tratamiento que se sugiere en dicha iniciativa es consistente con el marco legal en que se inscribe la institución jurídica que se anhela transformar, a través de la misma propuesta, como lo es la inclusión de las becas universales en este apartado constitucional. Por razón del turno de la Presidencia del Congreso, nos corresponde ahora analizar la procedencia o no de tal proposición normativa, debemos tomar en cuenta no sólo las motivaciones que inspiraron a la autora de la iniciativa objeto del presente dictamen, pues tales argumentos, que se encuentran vertidos en la respectiva exposición de motivos, deben analizarse y contrastarse con el marco legislativo vigente, de tal manera que se dilucide si la propuesta normativa que se formula en tal iniciativa no se encuentra satisfecha o recogida en nuestro orden jurídico vigente. Luego de este estudio, debemos cerciorarnos si tal proposición puede tener una recepción coherente y congruente con el resto del ordenamiento jurídico de nuestro estado, en este caso de nuestro Código Político Local. Y para cerciorarnos de que ello sea posible, es menester entonces que nos extendamos al análisis del resto del conjunto legislativo vigente en el Estado, de manera que, al dictaminar la procedencia o improcedencia de la proposición legislativa contenida en la iniciativa, tengamos la certeza de que la finalidad perseguida por los y las autoras de la iniciativa se ajuste al marco legal en vigor. Como legisladores sabemos que la exposición de motivos de toda iniciativa tiene un papel fundamental pues ahí se recogen las decisiones políticas más importantes contenidas en dicho apartado en forma de principios o reglas en la que prima el criterio interpretativo de dar unidad y coherencia al articulado que se propone reformar o adicionar, es decir, nos ayuda a entender el ánimo de la o del legislador y cómo debemos aplicar lo regulado en la norma, esto es, sirven para efectuar una interpretación finalista. En ese sentido, la exposición de motivos muestra un planteamiento general y objetivo del problema o asunto presentado, explicando las soluciones propuestas a través de la creación de nuevos dispositivos o la introducción de cambios necesarios para reformar, adicionar o suprimir determinados textos legales, considerando elementos técnicos -objetivos y de fondo que soporten dicha propuesta, de ahí nuestro análisis técnico jurídico. Para ello partimos de la propuesta que refiere que, en el Estado de Guanajuato todas las niñas, niños y adolescentes que se encuentren inscritos en planteles públicos de educación básica tendrán derecho a recibir una beca para garantizar el derecho humano a la educación, y de esta manera considerar el otorgamiento de un apoyo económico universal con el objetivo de brindar las herramientas necesarias para que más niñas, niños y adolescentes del nivel básico acudan a la escuela, eleven el nivel académico y el porcentaje de escolarizados. Este apoyo económico de tipo beca, será universal y no selectiva, pues pretende ser un apoyo directo en el ingreso de las familias guanajuatenses y sus hogares, que beneficiaria en la mejora de su economía impulsando a su vez el aprovechamiento escolar. Para analizar tal pretensión es necesario referirnos a los derechos humanos, donde sabemos que, a lo largo de la historia de la humanidad se perfilan como exigencias legítimas del ser humano tendientes a garantizar su desarrollo integral, los cuales han encontrado cabida con mayor facilidad en los ordenamientos jurídicos en la medida en que el propio Estado se transforma, haciendo pertinente su existencia y razón de ser con la satisfacción de las necesidades y aspiraciones humanas. Coincidimos con quienes intervinieron en la mesa de trabajo respecto a que la expresión derechos humanos, en el ámbito de lo jurídico, se ha reservado para ciertos derechos básicos, o mínimos, que son inherentes a toda persona, y que derivan únicamente de su condición de ser humano, dentro de los cuales se encuentra el de la educación. El derecho humano a la educación ha sido incluido dentro de los de segunda generación, que se denominan derechos económicos, sociales y culturales, y respecto de los cuales el Estado tiene la ineludible obligación de garantizar su efectivo ejercicio. Sobre la naturaleza y características del derecho humano a la educación, los doctrinistas Héctor Gros Espiell y Mariana Blengio Valdés se pronuncian en el sentido de que: «Todos los Derechos Humanos, los civiles, los políticos, los económicos, los sociales y los culturales son indivisibles, interdependientes y están intercondicionados recíprocamente. Esta indivisibilidad, interdependencia e intercondicionamiento se aplica a todos los derechos humanos, a los tradicionalmente reconocidos e internacionalmente protegidos, como también a los nuevos derechos humanos, denominados de diferente forma por la doctrina (tercera generación, derechos de solidaridad, derechos de vocación comunitaria, etcétera), como son por ejemplo, el derecho al desarrollo, el derecho al medio ambiente y el derecho a la Paz». En México, el derecho humano a la educación se encuentra reconocido en el artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El derecho a recibir educación ha estado presente desde los antecedentes de la Constitución de 1917, aunque su configuración actual como derecho es resultado de una evolución constante. Fue hasta 1993 que se estableció claramente el derecho de todo individuo a recibir educación, la obligación del Estado de impartirla y su obligatoriedad. Las reformas posteriores extendieron el periodo de la educación obligatoria, pues en principio solo abarcó la educación básica, conformada por preescolar, primaria y secundaria. En 2012 se incluyó la educación media superior; y en 2019 se adicionó a la educación superior. De igual forma, sabemos que la educación como derecho también ha sido objeto de interpretación por parte del Poder Judicial Federal, que lo ha considerado como un derecho social y una prerrogativa de todo ser humano, reconocido en la Constitución y los tratados internacionales. La educación es obligatoria para los educandos, es decir, aquellos que deben concurrir a recibirla. Se trata de un derecho obligatorio, lo que supone que sus titulares no pueden renunciar a su ejercicio. Este tipo de derechos es común en el caso de las niñas, niños y adolescentes, pues por su condición de desarrollo no se les reconoce la capacidad jurídica para decidir sobre el cumplimiento de una buena parte de sus derechos humanos. Por otra parte, es obligación también de las personas adultas que tienen a su cargo el cuidado de niñas, niños y adolescentes. Según el artículo 6 de la Ley General de Educación, una de las obligaciones de las y los mexicanos es «hacer que sus hijas, hijos o pupilos menores de dieciocho años asistan a las escuelas, para recibir educación obligatoria, en los términos que establezca la ley». De igual forma, para quienes conformamos esta comisión dictaminadora es importante reconocer que la obligación a cargo del Estado es la que más se ha desarrollado en la interpretación constitucional, que impone una serie de deberes. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que al derecho corresponde una diversidad de obligaciones a cargo de multiplicidad de sujetos para garantizar la disponibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad que derivan de las obligaciones generales de promoción, protección, respeto y garantía de los derechos humanos contemplados en el artículo 1 del texto constitucional. En el mismo sentido, el Estado tiene la obligación de verificar la correcta aplicación de recursos para cumplir con el derecho a la educación. En esa misma línea argumentativa manifestamos que la efectividad del derecho implica diversas obligaciones de carácter positivo y negativo a cargo tanto del Estado como de los particulares, tal como se exhibe en la tesis denominada: «DERECHO A LA EDUCACIÓN. SU EFECTIVIDAD ESTÁ GARANTIZADA POR DIVERSAS OBLIGACIONES DE CARÁCTER POSITIVO Y NEGATIVO A CARGO DEL ESTADO Y DE LOS PARTICULARES. De la misma forma, en la jurisprudencia 1a./J. 80/2017 (10a.) , la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación señaló que el contenido mínimo del derecho a la educación obligatoria (básica y media superior) es la provisión del entrenamiento intelectual necesario para dotar de autonomía a las personas y habilitarlas como miembros de una sociedad democrática. Ésta es un factor esencial para garantizar una sociedad justa, pues resulta condición sine qua non para asegurar la igualdad de oportunidades en el goce de otros derechos fundamentales y en el acceso equitativo a otros bienes sociales. Con base en ello, y conforme al artículo 2, numeral 1, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, los Estados Parte están comprometidos a aportar medidas, conforme a los recursos de que dispongan, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos reconocidos en dicho tratado, entre los que se encuentra el derecho a la educación. Sin embargo, adentrándonos al punto central de la propuesta y así como se dialogó al interior de la comisión legislativa en la mesa de trabajo, de la exposición de motivos como lo hemos ya aludido, no desprendemos una teleología fortalecida que venga a soportar la misma, es decir, si bien se refieren datos estadísticos del problema educativo en la entidad, pero no proporciona datos teóricos, sociales o económicos, que permitan distinguir de manera clara y específica el universo de estudiantes que por razones económicas no están cursando algún nivel escolar. Es menester referir que la reforma al artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos del 8 de mayo de dos mil veinte que de igual forma tiene su regulación en instrumentos internacionales; expone que: (…) El Estado establecerá un sistema de becas para las y los estudiantes de todos los niveles escolares del sistema de educación pública, con prioridad a las y los pertenecientes a las familias que se encuentren en condición de pobreza, para garantizar con equidad el derecho a la educación (…) De acuerdo con lo anterior, es de resaltar que el derecho social constitucional considera que, habrá un sistema de becas en el que tanto la federación, las entidades federativas y los municipios participarán, por otro lado, será dirigido a los estudiantes cuyas familias se encuentren en condiciones de pobreza, para garantizar con equidad el derecho a la educación. Y desde este análisis consideramos que la propuesta de manera general trastoca la naturaleza de la acción afirmativa al no diferenciar las personas a las cuales va dirigida la propuesta, pues señala que el derecho se genera por el simple hecho de estar inscrito y no por la necesidad. Además de que la iniciante afirma la existencia de impactos presupuestarios que generan la inviabilidad, no obstante, lo referido en los artículos transitorios que, dentro de la propuesta, se analizan de manera integral. En ese orden de ideas, podemos referir que el derecho a recibir una beca es parte de los mecanismos para hacer efectivo el derecho humano a la educación, y a este no le es aplicable el principio de universalidad como refiere quien propone, ello es responsabilidad del Sistema Educativo Nacional que cuenta con un marco jurídico que tiene como fuente principal el cumplimiento del derecho a la educación desde todos sus requerimientos para el bien social. Es un ente organizado institucional, estructural, docente, pedagógico y social; con la obligatoriedad y la cobertura total de cada nivel educativo. En nuestro Estado como en resto del país, para lograr que la educación pueda ser en igualdad y equidad de circunstancias, por los cuales se logra el desarrollo del ser humano y la erradicación de la pobreza, se parte de un sistema completo y universal teniendo en cuenta que es un derecho humano que corresponde a todas las personas por igual, y no las becas, por ello, la educación inicial básica, media superior y superior, en su conjunto, tienen una correlación de expansión e interdependencia. Están diseñadas para que el alumno en igualdad de circunstancias pueda fortalecer los conocimientos adquiridos y perfeccionarlos según su progreso educativo. De acuerdo con lo anterior, podemos manifestar que la propuesta no pretende atender factores que afectan directamente la equidad en el derecho humano a la educación de los niños, niñas y adolescentes en Guanajuato. Mas bien busca garantizar el derecho a la educación mediante la creación de becas universales para los estudiantes de educación básica inscritos en planteles educativos del sector público, contrario a la teleología de la reforma constitucional federal ya referida. En ese sentido, implementar un sistema de becas basado en el solo hecho de estar inscrito, no atiende la génesis de la reforma del multicitado artículo 4o constitucional que pretende afianzar la educación a estudiantes en situación de pobreza económica, que tiene un efecto de inclusión y progreso. Pues parece generarse cierta confusión de la universalidad del derecho humano a la educación con la acción afirmativa de igualar a los desiguales por razón económica. Es decir, para atender el problema que sin duda existe, para disminuir la brecha de desigualdad, se tendrán que generar políticas públicas y programas. Desde la perspectiva de la propuesta de adición, si la pretensión es establecer el reconocimiento de un derecho universal, resulta técnicamente inviable y contrario a la sistemática del artículo 4o constitucional, toda vez, que para la aplicación de la equidad en el goce del derecho humano a la educación se tiene que atender por este Poder Legislativo la promoción, respeto, protección y garantizar los derechos humanos, dentro de su naturaleza de universalidad, indivisibilidad, interdependencia y progresividad. En tanto que la equidad que subyace en la propuesta de reforma aludida consiste en eliminar las diferencias desde la ley, que implica distribuir los recursos comunes proporcionalmente, es decir, justo si se trata igual a los iguales y desigual a los desiguales en proporción de su desigualdad, contrario a la pretensión de la iniciante. Aunado a lo anterior, y aun cuando la iniciante refleja estadísticas sobre el alcance que se persigue con la propuesta, es importante resaltar que la misma no integró un impacto presupuestal real que debió tener la propuesta considerando el ejercicio 2023 y con base en proyecciones de ejercicios subsecuentes, pues si bien como ya lo expresamos se citan algunos datos, también lo es que no se cuenta con información completa que permita tomar una determinación debidamente sustentada, de manera que no se comprometa la satisfacción o atención de otras necesidades sociales, entre otras y por mencionar algunas, servicios de salud, transporte, acceso a una vivienda, así como el aumento en la cobertura de los propios servicios educativos, inclusive. Quienes intervinieron en la mesa de trabajo, aludieron elementos al caso en particular manifestando que, de acuerdo con información proporcionada por la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, conforme a los datos contenidos en la iniciativa, el gasto estimado para la entrega de becas en los términos propuestos en la iniciativa con base en el alumnado inscrito en el ciclo 2020-2021 en los niveles prescolar, primaria y secundaria, sería de 4 mil 894 millones de pesos. Monto que representaría una carga financiera adicional para el Estado. Nivel educativo Matrícula 2020- 2021 (a) Beca Mensual (b) Apoyos por año (c) Costo por nivel (a*b*c) Preescolar 208,442 $ 400.00 10 $ 833,768,000.00 Primaria 638,767 $ 430.00 10 $2,746,698,100.00 Secundaria 285,721 $ 460.00 10 $1,314,316,600.00 Total 1,132,930 $4,894,782,700.00 En ese sentido, se realizó una proyección del impacto presupuestario de la iniciativa, considerando la matrícula del alumnado inscrito para el ciclo 2021-2022 en escuelas tanto públicas como privadas –con base en un enfoque de universalidad– y utilizando los importes de las becas correspondientes a cada nivel educativo que se señalan en la iniciativa; lo que arrojó un importe anual total de más de 5 mil 376 millones de pesos. Estimación del costo de implementación de beca universal para educación básica en Guanajuato Pesos Nivel educativo Matrícula 2021- 20221/ (a) Beca en iniciativa (b) Apoyos por año 2/ (c) Costo anual por nivele/ (a*b*c) Preescolar 230,613 $ 400 10 $ 922,452,000 Primaria 692,004 $ 430 10 $ 2,975,617,200 Secundaria 321,347 $ 460 10 $ 1,478,196,200 Total 1,243,964 $ 5,376,265,400 Fuente: Elaboración propia con base en 1/Matricula reportada por la Secretaria de Educación Pública; 2/Costos propuestos de las Becas en la iniciativa analizada. e/Estimación De acuerdo con estimaciones que contemplan los incrementos esperados conforme a índices de precios, en el año 2030 se calculó un gasto por encima de los 7 mil millones de pesos, así como una carga financiera para la administración 2024-2030 de aproximadamente 40 mil millones de pesos que equivale a casi cuatro veces el importe de la deuda al cierre del año 2021. Por otro lado, con respecto a que el impacto presupuestario podría absorberse con recortes a salarios de altos mandos como se refiere en la propuesta, consideramos que el uso de subejercicios y la reorientación del impuesto sobre nóminas; pero ninguno de éstos, por sí solos o en su conjunto, son capaces de absorber el costo de un programa cuya población objetivo representa más de la quinta parte de la población del Estado. Respecto a los salarios, más del 80% de las personas servidoras públicas que integran la administración pública estatal están en servicios relacionados con la educación, la salud y la seguridad pública o sujetos a un convenio federal. Del 20% restante, la mayor parte son personal operativo y mandos medios. En esa misma sintonía, en el caso de la reorientación del impuesto sobre nóminas, además de ser insuficiente y no estar permitido por la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, así como otras disposiciones, implicaría que dejen de financiarse programas prioritarios vigentes. Por lo que, desde un enfoque presupuestal se considera que la iniciativa, en los términos en que está planteada, compromete la sostenibilidad de las finanzas públicas a mediano y largo plazo, limitando la capacidad de administraciones públicas futuras de reorientar la política de gasto hacia nuevos retos que pudieran enfrentar, como la atención de contingencias y emergencias; aunado a que no favorece la optimización de los recursos públicos al extender el otorgamiento de becas a la totalidad de las y los estudiantes, independientemente de que las necesiten y de que se trate de alumnas o alumnos en riesgo de deserción –que equivalen al 5% del total del alumnado de los niveles de primaria y secundaria–. En otro aspecto, se advierte que el diseño para el otorgamiento de becas propuesto no corresponde con el del programa federal que se toma como referencia, que es el programa «Becas de Educación Básica para el Bienestar Benito Juárez», ya que éste adopta criterios de focalización hacia grupos en situación de vulnerabilidad y se limita a un apoyo por familia. Objetivos como tener hijas o hijos estudiantes de educación inicial, preescolar, primaria o secundaria menores de 18 años; están inscritas o inscritos en escuelas públicas de modalidad escolarizada ubicadas en localidades prioritarias; tener un ingreso mensual per cápita inferior a la línea de pobreza por ingresos o residen en una localidad prioritaria; y no recibir de manera simultánea otra beca educativa. De igual manera, consideramos la no conveniencia de que los programas sociales se eleven a mandato constitucional o legal, ya que su creación y permanencia deberían sujetarse a una evaluación continua de su eficiencia y sus resultados. En ese sentido y derivado del análisis se considera que no es necesario reformar la Constitución Política para el Estado de Guanajuato como se propone, toda vez que tanto la ley de la materia, como la Ley General de Educación, contemplan el otorgamiento de becas y apoyos, conforme a la disponibilidad presupuestal, para educandos que lo requieran por su situación socioeconómica. Así, pues, la iniciativa resulta inviable en virtud que no atiende la necesidad de poder afrontar y resolver situaciones económicas que puedan ser obstáculos para el ingreso, permanencia, cobertura, desarrollo a la educación, desde diversas percepciones; por el contrario, en los términos propuestos se estaría beneficiando a estudiantes que por sus condiciones económicas no lo requieren aumentando la brecha. Esta propuesta rompe con el derecho de equidad e igualdad y no discriminación, al no priorizar desde el texto normativo, a las personas que se encuentran en grupos vulnerables, pobreza, grupos indígenas, discapacitados, niñas, niños, migrantes, con acciones positivas como políticas incluyentes y transversales para ejercer su derecho a la educación. La propuesta no atiende a la población objetivo que refiere, que son los que por factores económicos esta fuera del sistema educativo. Así las cosas, la propuesta rompe con la armonía en el sistema normativo que nuestra constitución refiere, es decir, rompe con la armonía normativa del sistema jurídico vigente, pues, corresponde a este grupo de trabajo evitar que las propuestas de textos normativos generen redundancias o contradicciones con otro ordenamiento. Por técnica legislativa, esta reforma al régimen jurídico Constitucional del Estado, rompe con la racionalidad lógico-formal, en virtud de que genera contradicciones de los preceptos normativos. Es decir, no se encuentran argumentos jurídicos que justifiquen esta propuesta de reforma que obtenga la jerarquía constitucional. Finalmente, no dejamos de reconocer que Guanajuato ha avanzado en diversos campos en materia educativa, el más significativo es la cobertura y calidad de cada uno de los niveles educativos, la reducción del analfabetismo, el aumento de la asistencia en las aulas de clases, que la pandemia trastoco, y se sigue trabajando en favor de la cobertura total, sin embargo, aún los datos estadísticos y los reflejos sociales demuestran que un gran número de niños, niñas, adolescentes y jóvenes o no van a la escuela o abandonan sus estudios por carencias económicas, situaciones todas que son atendidas con políticas públicas y programas sociales. Con esta argumentación, quienes conformamos la comisión dictaminadora consideramos la inviabilidad constitucional de la iniciativa pues trastoca el régimen jurídico vigente. Por ello, estimamos pertinente el archivo de la iniciativa de referencia, dados los argumentos expresados en el presente dictamen. Con fundamento en los artículos 171 y 204 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato, nos permitimos someter a la aprobación de la Asamblea, el siguiente: ACUERDO Único. Se ordena el archivo definitivo de la iniciativa formulada por la diputada Martha Edith Moreno Valencia integrante del Grupo Parlamentario del Partido MORENA a efecto de adicionar un sexto párrafo al artículo 3 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato, recorriéndose en su orden los subsecuentes; así como adicionar la fracción VIII recorriéndose en su orden las subsecuentes, y reformar la fracción IX del artículo 128 de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato, en la parte que corresponde al primero de los ordenamientos. Se instruye al Secretario General del Congreso archive de manera definitiva la iniciativa de referencia. GUANAJUATO, GTO., A 19 DE SEPTIEMBRE DE 2022 COMISIÓN DE GOBERNACIÓN Y PUNTOS CONSTITUCIONALES Dip. Susana Bermúdez Cano Dip. Laura Cristina Márquez Alcalá Dip. Briseida Anabel Magdaleno González Dip. Alma Edwviges Alcaraz Hernández Dip. Rolando Fortino Alcántar Rojas Dip. Yulma Rocha Aguilar Dip. Gerardo Fernández González