C. PRESIDENTE DEL CONGRESO DEL ESTADO P R E S E N T E. A esta Comisión de Hacienda y Fiscalización le fue turnada para efecto de estudio y dictamen, la iniciativa formulada por diputadas y diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional a efecto de reformar y adicionar diversas disposiciones de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato. (ELD 595/LXV-I) Con fundamento en los artículos 89, fracción V; 112, fracción XV; y 171 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato, analizamos la iniciativa referida, presentando a la consideración de la Asamblea el siguiente: D i c t a m e n I. Proceso legislativo. I.1. En sesión ordinaria celebrada el 1 de noviembre de 2023 se presentó la iniciativa formulada por diputadas y diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional a efecto de reformar y adicionar diversas disposiciones de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato. La presidencia del Congreso turnó la referida iniciativa a la Comisión de Hacienda y Fiscalización para su estudio y dictamen, misma que la radicó el 6 de noviembre de 2023. I.2. En la reunión de la Comisión de Hacienda y Fiscalización que tuvo verificativo el 14 de marzo de 2024 se aprobó como metodología para el análisis y dictaminación de la iniciativa, que la misma se remitiera al Poder Judicial del Estado, a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, a la Coordinación General Jurídica de Gobierno del Estado, a los ayuntamientos del Estado, a los organismos autónomos del Estado y a la Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas del Congreso del Estado, quienes contaron con un plazo de 30 días hábiles, para remitir los comentarios y observaciones que estimaron pertinentes. Se estableció además un link en la página web del Congreso del Estado, para consulta y participación ciudadana por un término de 30 días hábiles. Al respecto, se recibieron opiniones, observaciones, propuestas y comentarios de: El Instituto Electoral del Estado de Guanajuato, la Universidad de Guanajuato, el Tribunal Estatal Electoral de Guanajuato, el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, la Procuraduría de los Derechos Humanos del Estado de Guanajuato, el Instituto de Acceso a la Información Pública para el Estado de Guanajuato, la Coordinación General Jurídica del Gobierno del Estado, la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado. También se recibió el estudio realizado por la Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas de este Congreso del Estado. Además, se recibió a través del sistema webmastergto@congresogto.gob.mx la opinión del correo electrónico cheney.bella@gmail.com. Posteriormente, en la reunión de esta Comisión celebrada el 8 de mayo de 2024 y en seguimiento a la metodología aprobada se acordó llevar a cabo dos mesas de trabajo, la primera, con integrantes del Comité de Participación Ciudadana del Sistema Estatal Anticorrupción y la Red Anticorrupción; y la segunda, con funcionarios de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, de la Coordinación General Jurídica de Gobierno del Estado y de la Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas del Congreso del Estado para el análisis de la iniciativa. Se elaboró un documento con formato de comparativo, mismo que se circuló a quienes integramos esta Comisión en el que se concentraron las observaciones recibidas. En fechas 30 de mayo y 6 de junio del año en curso respectivamente, se realizaron las mesas de trabajo, la primera, con integrantes del Comité de Participación Ciudadana del Sistema Estatal Anticorrupción y la Red Anticorrupción; y la segunda, con funcionarios de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, de la Coordinación General Jurídica de Gobierno del Estado y de la Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas del Congreso del Estado en la que analizamos la iniciativa, en ambas mesas de trabajo participamos la diputada y los diputados integrantes de esta Comisión, asesores de los grupos parlamentarios representados en la Comisión y la secretaría técnica, en las que analizamos la iniciativa. 1.3. La presidencia instruyó a la secretaría técnica la elaboración del proyecto de dictamen en sentido negativo, considerando diversos argumentos vertidos en las mesas de trabajo, conforme lo dispuesto en los artículos 94, fracción VII y 272 fracción VIII inciso e de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, dicho proyecto fue materia de revisión por las diputadas y los diputados integrantes de esta Comisión Dictaminadora. II. Consideraciones de las diputadas y los diputados iniciantes. En la exposición de motivos de la iniciativa materia del presente dictamen, se refiere: «Las adquisiciones del sector público son una herramienta que permite a las autoridades el cumplimiento de sus funciones. A través de las contrataciones, el Estado se allega de los insumos necesarios a fin de atender las exigencias que se establecen en programas presupuestales. El cuidado del proceso que se exige en las adquisiciones del (sic) gubernamentales importa por varias razones: implica el ejercicio de fondos públicos por lo que es exigible el cuidado estricto de los principios que les son aplicables; es preciso asegurarle al Estado los mejores resultados en condiciones estrictamente competitivas, además de que se requiere verificar el cumplimiento de las condiciones establecidas en los instrumentos jurídicos que se formalizan a fin de garantizar las disposiciones pactadas. Parte fundamental del proceso de adquisiciones se refiere precisamente a asegurar que aquellas personas físicas y morales que fungen como proveedores para el sector público, atiendan las obligaciones que contraen y que exista un procedimiento que permita la evaluación permanente de proveedores para lograr se ofrezcan las mejores condiciones para el Estado. La presente iniciativa propone la creación de un Sistema de Evaluación de Proveedores en el marco de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato. Es una propuesta que se construye en el marco del fortalecimiento de la gobernanza de la contratación pública teniendo como objetivo asegurar condiciones de eficiencia, eficacia y economía en las adquisiciones del sector público. Contar con un sistema de evaluación de proveedores tiene diversos objetivos: i. Contar con una herramienta que permita evaluar de forma objetiva el cumplimiento de obligaciones contractuales al amparo de la ley; ii. Generar historial de cumplimiento en compras del sector público; iii. Fortalecer los procesos de transparencia en materia de adquisiciones; iv. Impulsar el desarrollo de condiciones para que los sujetos de la ley cuenten con información objetiva para la planeación de los procesos de contratación; v. Fomentar el desarrollo del mercado en las adquisiciones del sector público para garantizar el cumplimiento de los principios constitucionales en el uso de recursos públicos; vi. Contar con herramientas que fortalezcan la competitividad en los procesos de adquisiciones a fin de garantizar las condiciones más favorables de contratación para el sector público. Los procesos de contratación son una de las vías de mayor importancia para el cumplimiento de objetivos del sector público. Tanto por las exigencias presupuestales respecto del proceso de contratación como por la infraestructura de capital y operativa que exigen las adquisiciones, el sector público requiere destinar fondos a fin de asegurar contrataciones en las mejores condiciones de mercado y bajo procesos competitivos. De acuerdo con la información que corresponde exclusivamente al Programa Anual de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios correspondientes al ejercicio fiscal 2022 de Dependencias y Entidades, el monto a ejercer identificado por la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración superó los $580 millones de pesos. Para el año 2023, este monto supera los $540 millones de pesos. Si bien la norma actualmente prevé contar con un padrón de proveedores que ofrece información para identificar el inventario de aquellas personas físicas y morales con interés en ofrecer bienes y servicios al sector público y que, asimismo, reformas recientes se han orientado a fortalecer el registro con la identificación con información de georreferenciación, la generación de un sistema de evaluación permitirá contar con un instrumento para impulsar la competencia en el proceso de adquisiciones, desarrollar y profesionalizar el mercado de proveedores y fomentar el cumplimiento de las obligaciones pactadas en los términos y condiciones en las que se acuerda. La propuesta incorpora la definición del Sistema de Evaluación de Proveedores; establece competencias adicionales para la Secretaría y los Órganos de administración para publicar lineamientos que indiquen aquella información e indicadores que integrarán el citado sistema, además de señalar la actualización a la que deberá estar sujeto y la publicidad a través de medios electrónicos. […] Evaluación ex ante En atención a las disposiciones del artículo 209 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, relativo a la evaluación ex ante de la norma, a partir de la evaluación del impacto jurídico, administrativo, presupuestario y social, se manifiesta: i) Impacto jurídico, este se traducirá en el ejercicio de la facultad del Iniciante que establece el artículo 56 fracción I de la Constitución Política Local, ordinal que se haya correlacionado con el 167 fracción I de la Ley Orgánica del Poder Legislativo para el Estado de Guanajuato, a fin de actualizar el marco jurídico relativo a las contrataciones del sector público. No se omite señalar que existirá impacto por lo que hace a la necesidad de la emisión de disposiciones administrativas que permitan identificar la información, indicadores y elementos que integrarán el Sistema de Evaluación de Proveedores al amparo de las disposiciones de la presente reforma. ii) Impacto administrativo, no se tiene impacto administrativo, pues no se crean estructuras administrativas para atender las disposiciones de la propuesta; iii) Impacto presupuestario, acorde a lo establecido en el artículo 37 Bis de la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato, esta iniciativa no tiene impacto presupuestario; y iv) Impacto social, se fortalece el proceso de adquisiciones a fin de asegurar que los procesos de compra favorezcan las mejores condiciones de contratación para el sector público. Por ello, se abona en la eficiencia, eficacia y economía en el uso de recursos del sector público.» III. Consideraciones de la Comisión Dictaminadora Como podemos observar del contenido de la iniciativa materia del presente dictamen la misma tiene por objeto establecer un Sistema de Evaluación de Proveedores como una herramienta integrada con información, datos e indicadores. Sin embargo, existe contradicción en la iniciativa pues por una parte refiere que su finalidad es analizar el desempeño de contratistas, proveedores y prestadores de servicios contratados por parte de los sujetos de la ley -poderes del Estado, organismos autónomos y entidades paraestatales- y por otra, calificar el cumplimiento de los proveedores y prestadores de servicios contratados al amparo de la Ley de Contrataciones del Estado. Para tal efecto, se establece la obligación de dichos sujetos públicos de integrar la información al Sistema, la cual será de acceso abierto bajo el principio de Máxima Publicidad. Al respecto, el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece los principios que se deben observar en el ejercicio de los recursos públicos en los siguientes términos: «Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados. […] Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que realicen, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas mediante convocatoria pública para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes. Cuando las licitaciones a que hace referencia el párrafo anterior no sean idóneas para asegurar dichas condiciones, las leyes establecerán las bases, procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos para acreditar la economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el Estado. El manejo de recursos económicos federales por parte de las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, se sujetará a las bases de este artículo y a las leyes reglamentarias. La evaluación sobre el ejercicio de dichos recursos se realizará por las instancias técnicas de las entidades federativas a que se refiere el párrafo segundo de este artículo. Los servidores públicos serán responsables del cumplimiento de estas bases en los términos del Título Cuarto de esta Constitución. […]» En este orden de ideas, las reformas y adiciones propuestas buscan además incrementar las herramientas de regulación de las bases y delimitar los impedimentos para participar en procedimientos de contratación, considerando los resultados de un procedimiento de evaluación permanente de proveedores que refleje su comportamiento en los distintos procesos de contrataciones y su respectivo cumplimiento, lo que derivaría en el otorgamiento de una calificación que, de forma eventual estaría condicionando su participación en futuros procesos con base a los resultados obtenidos; asimismo, considerar que estos, cumplan con acreditar que desarrollan la actividad que ofrecen. Es así, que se propone como un nuevo proceso o procedimiento para la adquisición de productos, contratación y prestación de servicios, la atención a los resultados de un «Sistema de Evaluación de Proveedores» que se pretende establecer la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato y aun cuando consideramos que la intención de la propuesta es abonar a la transparencia en el ejercicio de los recursos públicos y reconocer las buenas prácticas para limitar la discrecionalidad en los procesos de contratación con la valoración del comportamiento y resultados que se tengan registrados en la evaluación realizada de cada proveedor, la misma no aporta los elementos objetivos indispensables para la implementación del referido sistema de evaluación. Aunado a lo anterior, no puede dejarse de lado los derechos que ostentan los proveedores al seguir interactuando con una autoridad que ejerce atribuciones administrativas y que su actuación debe garantizar la legalidad. Por otra parte, aun cuando se refiere en la iniciativa que la reforma propuesta no conlleva un impacto presupuestal, no se precisa con claridad si la implementación del sistema implicaría modificar estructuras operativas o incrementar recursos a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración para la implementación de este nuevo proceso. Lo anterior, considerando que la existencia de una calificación que se determinará conforme al comportamiento que se evalúe durante el tiempo entre la relación obtenida entre contratantes y proveedores otorgará una atribución impositiva a la autoridad que administre dicho sistema, la cual será de carácter vinculatorio con el «Padrón de Proveedores», en razón de que de conformidad con el artículo 34 de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato, dicho padrón tiene como objeto «el registro de las personas que deseen enajenar bienes muebles o prestar servicios a los sujetos de esta ley. El padrón proporcionará a los sujetos de esta ley, información confiable y oportuna sobre las personas con capacidad para contratar en los términos de esta ley. Dentro de sus facultades de colaboración, los sujetos de la ley podrán intercambiar información contenida en su padrón de proveedores»; lo que, para las futuras licitaciones, limitaría o privaría el acceso a aquellos proveedores que hayan obtenido un desempeño deficiente o reprobatorio. Asimismo, la iniciativa no prevé mecanismos o procedimientos a través de los cuales los proveedores y prestadores de servicios evaluados puedan controvertir la evaluación y los registros realizados derivados de la misma, a fin proporcionar seguridad jurídica a los particulares. Al respecto, aun cuando un Sistema de Evaluación de Proveedores fortalecería los procesos de transparencia; y en general, sería una herramienta útil para obtener información y tomar la decisión más acertada en las contrataciones, carece de los elementos objetivos para realizar la evaluación de los proveedores y prestadores de servicios, pues no se prevé como se calificaría el cumplimiento de estos y en el caso de los indicadores que serían la base para realizar una evaluación objetiva, se deja a la Secretaría y a los órganos de administración la facultad de emitir los lineamientos para otorgar esa «calificación», sin establecer en la ley al menos las bases mínimas para tal efecto, lo cual generaría discrecionalidad y podrían considerarse parámetros diversos para la evaluación. Lo anterior, podría ocasionar que la calificación atienda a criterios subjetivos que afecten la relación de estos con la administración pública y en consecuencia, sea afectada la competencia económica. De igual forma, como lo refiere el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, «tal como está planteada la iniciativa, podría generar confusión con lo ya establecido en la misma Ley de Contrataciones, pues la ley ya hace referencia a una etapa de evaluación, que es diferente a la que propone la iniciativa. La Ley de contrataciones, en diversos artículos se refiere a la evaluación de las ofertas, que deberá ser realizada por los comités de adquisiciones y cuyos criterios y formas de evaluación deberán ser establecidos en las bases de la licitación. Esto, a efecto de tomar la decisión acerca de la persona física o jurídica más adecuada para cubrir la necesidad y adjudicar el contrato. Lo cual lo convierte en una evaluación ex ante. Sin embargo, la evaluación a la que se refiere la iniciativa es una evaluación de los proveedores, sobre las contrataciones concluidas, por lo que lo convierte en una evaluación ex post. Por ello es por lo que, sin las descripciones o limitantes correctas, se podría generar una confusión. Para evitar lo anterior, se propone cambiar la denominación del sistema que se pretende implementar, para hacer referencia específicamente al historial de los proveedores en la contratación pública…» Cabe referir que cualquier reforma o adición a la ley de contrataciones estatal debe buscar impulsar la trasparencia y el manejo responsable en los procedimientos que en ella se establecen, considerando la responsabilidad que lleva implícitamente el manejo de recursos públicos; no obstante, cualquier modificación a la misma, debe garantizar los derechos de todos los que intervienen en los procesos de contratación. Respecto al tema de contrataciones públicas, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha expresado como reflexión la tesis «ANTICORRUPCIÓN EN CONTRATACIONES PÚBLICAS. EL ARTÍCULO 27, FRACCIÓN II, INCISO B), ANTEPENÚLTIMO Y ÚLTIMO PÁRRAFOS, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, AUN CUANDO LIMITA EL PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA COMO REGLA DE TRATO, SE JUSTIFICA CONFORME AL TEST DE PROPORCIONALIDAD EN DERECHOS FUNDAMENTALES .» la cuál señala que las contrataciones deben considerar y cumplir «…en sus términos, a fin de administrar los recursos públicos con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que están destinados, lo adecuado es sancionar inhabilitando para participar en una contratación de ese tipo a quien infrinja la ley referida, y que ello sea inmediato, pues sólo así puede evitarse que el Estado contrate nuevamente con esa persona posiblemente infractora; por último, es proporcional, cuenta habida que se considera, por una parte, que si se sanciona una infracción al cumplimiento de un contrato público federal, lo equitativo es que, atento a la gravedad de dicha infracción se impidan (temporal o definitivamente), nuevas contrataciones públicas dentro de los parámetros mínimo y máximo establecidos por la ley para ese efecto y, por otra, se atiende a que sólo opera respecto de contrataciones futuras lo cual, además, no se podría lograr con la sola imposición de una multa, dado que pudiera ser que incluso el contratante infractor encontrara un beneficio al pagarla, frente a la ganancia económica que le representara infringir la ley.» Finalmente, consideramos que previo a reformar la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato para implementar el «Sistema de Evaluación de Proveedores» se debería tener claridad respecto al alcance de la evaluación y los objetivos del sistema; los criterios de evaluación que se establecerían en la ley, así como la implementación de un sistema de puntuación; contemplar un proceso estándar para que la evaluación sea consistente y aplicable a todos los proveedores y prestadores de servicios; garantizar que el sistema pueda ser auditado para ser evaluado posteriormente; asegurar que el proceso de evaluación sea transparente para los proveedores y prestadores de servicios y accesible para la ciudadanía; implementar un mecanismo objetivo y transparente para que los proveedores puedan cuestionar sus evaluaciones o puedan obtener una retroalimentación para mejorar su desempeño. Aunado a lo anterior a fin de que se pueda determinar el impacto presupuestal de la implementación del sistema de evaluación que se propone también debería preverse los recursos que se destinarían para la capacitación al personal encargado de realizar las evaluaciones y del funcionamiento del sistema; al desarrollo o adecuación de una plataforma tecnológica que permita gestionar evaluaciones, almacenar datos y generar reportes; y en su caso, prever que el sistema de evaluación pueda integrarse a otros procesos o sistemas gubernamentales ya existentes como puede ser el de compras o contrataciones gubernamentales. Finalmente, advertimos que el marco normativo estatal cuenta con diversos mecanismos que cumplen con el objeto de la iniciativa que nos ocupa, pues en el Padrón de Proveedores que regula la ley de contrataciones públicas para el Estado se registra el historial de los contratos realizados por los proveedores y su cumplimiento. Por otra parte, garantiza los derechos de contratistas, proveedores y prestadores de servicios y el derecho a la transparencia. En atención a los argumentos vertidos y consideraciones anteriormente señalados, determinamos improcedentes las adiciones propuestas en la iniciativa materia del presente dictamen, por lo que con fundamento en lo dispuesto por los artículos 171 y 204 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, quienes integramos la Comisión de Hacienda y Fiscalización, sometemos a la consideración de la Asamblea, la aprobación del siguiente: A c u e r d o Artículo Único. Se considera improcedente la iniciativa formulada por diputadas y diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional a efecto de reformar y adicionar diversas disposiciones de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato (ELD 595/LXV-I). En consecuencia, se ordena su archivo definitivo. Comuníquese el presente acuerdo a la Secretaría General del Congreso del Estado para los efectos conducentes. Guanajuato, Gto., 17 de junio de 2024 La Comisión de Hacienda y Fiscalización Diputado Víctor Manuel Zanella Huerta Diputada Ruth Noemí Tiscareño Agoitia Diputado Miguel Ángel Salim Alle Diputado José Alfonso Borja Pimentel Diputado Cuauhtémoc Becerra González